Recovery Plan, tensioni sulla struttura di governance per gestire le risorse

Photocredit: QuirinaleIl nodo governance del Recovery plan continua a far discutere. La struttura di regia e coordinamento con gli enti locali definita dal presidente del Consiglio Mario Draghi, durante la Conferenza Unificata dell'8 aprile, presenta alcune criticità.

Recovery plan, come funziona la governance del Piano di ripresa?

A pochi giorni dall'invio a Bruxelles, previsto entro il 30 aprile, si compiono gli ultimi passaggi prima della stesura definitiva del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), il documento che traccia gli obiettivi, le riforme e gli investimenti che l'Italia vuole realizzare con i fondi europei di Next Generation EU.

Una volta completata la riscrittura, il nuovo Recovery plan tornerà in Parlamento, il 26 e il 27 aprile, quando si svolgeranno le comunicazioni del premier alle Camere. Nel frattempo, intervenendo alla seduta straordinaria della Conferenza unificata sul Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, il premier ha anticipato ai rappresentanti delle Regioni e delle Province autonome, dell’Anci e dell’Upi, presenti insieme ai ministri competenti, la struttura di governance del Recovery.

Il governo si appresta infatti a licenziare uno specifico decreto sulla 'governance' politica, in modo da stabilire definitivamente chi avrà il compito di spendere i fondi e darne conto alle istituzioni europee. Tuttavia, la proposta di costituire a palazzo Chigi un comitato di quasi soli ministri tecnici che rispondano al premier ha creato più di un malumore.

Regia centrale e task force locali per il Piano nazionale di ripresa e resilienza

La regia del PNRR resta centrale, ma le amministrazioni vigileranno sui progetti. Si può sintetizzare così l'intervento del presidente Draghi in Conferenza Unificata a proposito del coordinamento necessario tra gli enti locali, soprattutto Comuni e Regioni, e con il governo. 

Nello specifico, "il modello organizzativo del Piano nazionale di rilancio e ripresa prevede due livelli, strettamente legati tra di loro" ha spiegato il premier. La struttura di coordinamento centrale supervisiona l’attuazione del Piano ed è responsabile dell’invio delle richieste di pagamento alla Commissione europea, a seguito del raggiungimento degli obiettivi previsti. A supporto di questa entità, ci saranno due ulteriori strutture: una di valutazione e una di controllo.

"Le amministrazioni saranno responsabili dei singoli investimenti e delle singole riforme"; inviando i loro rendiconti alla struttura di coordinamento centrale, per garantire le successive richieste di pagamento alla Commissione europea. Il governo, inoltre, intende istituire delle task force locali che aiutino le amministrazioni territoriali nella gestione dei fondi del Recovery plan, migliorando la loro capacità di investimento e semplificando le procedure. La supervisione politica del Piano è affidata a un comitato istituito presso la Presidenza del Consiglio a cui partecipano i ministri competenti.

Nella governance del Recovery plan gli enti territoriali hanno quattro funzioni, ha detto ancora Draghi: “Regioni ed enti locali hanno la responsabilità attuativa delle misure loro assegnate; le Regioni supervisionano i progetti gestiti dagli enti locali e si assicurano che siano coerenti con le altre politiche regionali di sviluppo; gli enti territoriali partecipano alle strutture di sorveglianza del piano e contribuiscono alla sua corretta attuazione; beneficiano degli interventi di assistenza tecnica e di supporto operativo che arrivano dalle task force”.

I dubbi sulla governance del PNRR

Giudizio positivo è stato espresso del presidente della conferenza delle Regioni, Stefano Bonaccini, secondo cui sono "state poste le basi di un'alleanza istituzionale del sistema Paese per l'attuazione sinergica del PNRR".  Critico, invece, il presidente dell'Anci, Antonio Decaro, che ha rilevato "una eccessiva frammentazione degli interventi destinati ai Comuni (infrastrutture sociali, mobilità, rigenerazione, efficientamento energetico) e alcuni nodi non sciolti rispetto a come si governerà questa operazione".

Il rischio, ha continuato Decaro, "è che tra accordi interministeriali, ripartizione delle risorse alle Regioni e successivi bandi o avvisi pubblici per i Comuni si allunghino di molto i tempi di realizzazione dei progetti. Proprio quello che si vorrebbe evitare per non sprecare l’occasione unica del PNRR. Lo dice il passato recente: molti piani nazionali che sono anche richiamati nel PNRR, restano per anni sulla carta per via del lunghissimo iter per l’assegnazione delle risorse".

Altri dubbi sono poi stati sollevati dai partiti di maggioranza, relativi ad esempio alla composizione del comitato formato da ministri competenti che, secondo il presidente Draghi, andrebbe istituito presso la Presidenza del Consiglio e a cui dovrebbe essere affidata la supervisione politica del piano.

La strategia tutta tecnica è stata definita come "un grosso problema politico", di cui si discuterà a stretto giro. Una delle possibili soluzioni verte sul modellare il futuro comitato per la governance del Recovery plan sulla falsariga del Cipe (Comitato interministeriale per la programmazione economica) a cui, fermi i ministri di carattere economico, di volta in volta partecipano gli altri ministri interessati dai singoli progetti in esame.

I pareri del Parlamento sulle schede tecniche del Recovery Plan Italia

Passando ai contenuti, il governo deve tenere conto di tutta una serie di richieste provenienti dal Parlamento. A marzo, infatti, l'esecutivo ha trasmesso alle Camere le schede tecniche del Recovery Plan predisposte dal precedente governo Conte, che rappresentano la base di lavoro per la riscrittura del testo da inviare alla Commissione europea.  

E' sulla base di queste schede, che delineano la distribuzione delle risorse a disposizione dell'Italia, le missioni e i singoli progetti di investimento e interventi di riforma previsti, che Camera e Senato hanno approvato i propri pareri, indicando le criticità e punti da modificare e presentando una serie di richieste e proposte per la riscrittura.

Recovery Plan: i punti da rivedere secondo Camera e Senato - sintesi delle relazioni e testi

PNRR: 6 missioni, 16 cluster, 48 linee di intervento

Rispetto alla bozza del 12 gennaio, resta stabile l'impianto del PNRR articoltato in 6 macro-missioni, vale a dire 6 aree di investimento:

  • digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura (46,3 miliardi),
  • rivoluzione verde e transizione ecologica (69,8 miliardi),
  • infrastrutture per una mobilità sostenibile (31,9 miliardi),
  • istruzione e ricerca (28,4 miliardi),
  • inclusione e sociale (27,6 miliardi), 
  • salute (19,7 miliardi).

Queste missioni a loro volta raggruppano 16 componenti funzionali per realizzare gli obiettivi economico-sociali definiti nella strategia del Governo. 

Le componenti si articolano in 48 linee di intervento per progetti omogenei e coerenti. I singoli progetti di investimento sono stati selezionati secondo criteri volti a concentrare gli interventi su quelli trasformativi, a maggiore impatto sull’economia e sul lavoro. Per ogni missione, inoltre, sono indicate le riforme necessarie a una più efficace realizzazione, collegate all’attuazione di una o più componenti.

Gli investimenti previsti dalle sei missioni saranno accompagnati da politiche di supporto, ad esempio sul fronte della pubblica amministrazione, del sostegno alla ricerca, del mercato del lavoro, e da riforme, dal fisco alla giustizia.

Consulta le schede tecniche

La struttura del Piano nazionale ripresa e resilienza

Analizzando la bozza del PNRR, la missione 1 "Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura" avrà a disposizione un tesoretto di 46,3 miliardi di euro e si articola in tre componenti:

  • digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella PA, che potrà contare su 11,7 miliardi,
  • digitalizzazione, ricerca e sviluppo e innovazione del sistema produttivo, in cui rientra anche il Piano Transizione 4.0, con una dotazione complessiva di circa 26,5 miliardi,
  • turismo e cultura, con 8 miliardi. 

Ammontano a 69,8 miliardi, invece, le risorse complessive destinate alla missione 2 "Rivoluzione verde e alla transizione ecologica", distribuite tra quattro componenti:

  • impresa verde ed economia circolare, con un budget pari a 7 miliardi,
  • transizione energetica e mobilità locale sostenibile, che potrà contare su 18,2 miliardi,
  • efficienza energetica e riqualificazione degli edifici, con 29,5 miliardi,
  • tutela e valorizzazione del territorio e della risorsa idrica, con una dotazione di 15 miliardi. 

Per la missione 3 "Infrastrutture per una mobilità sostenibile", che dovrebbe contare su 31,9 miliardi, sono due i cluster da considerare. Sul fronte ferroviario, che vale 28,3 miliardi, è previsto un "consistente intervento" sulla rete, che è stato "ulteriormente potenziato nel Mezzogiorno grazie al supporto dei fondi FSC". Mentre lato intermodalità è previsto un budget di 3,6 miliardi per mettere in atto "programma nazionale di investimenti per un sistema portuale competitivo e sostenibile".

Vale 28,4 miliardi di euro la missione 4 "Istruzione e ricerca", uno dei capitoli che nel tempo ha subito maggiori modifiche in fatto di risorse. Nell'ultima bozza la componente "potenziamento delle competenze e diritto allo studio", che riguarda anche il contrasto alla povertà educativa e ai divari territoriali nella quantità e qualità dell’istruzione, ha a disposizione una cifra pari a 16,7 miliardi. Il secondo cluster, "Dalla ricerca all’impresa",  invece, avrebbe a disposizione 11,7 miliardi.

Per quanto riguarda la missione 5 "Inclusione e sociale", con una dotazione pari a 27,6 miliardi, sono previste tre componenti:

Sono inseriti in quest'ultimo cluster ulteriori fondi per la ricostruzione privata e il potenziamento della ricostruzione di servizi pubblici nelle aree colpite dai terremoti del 2009 e 2016.

Ultimo capitolo nel PNRR è la missione 6 "Salute", che potrà contare su un budget complessivo di 19,7 miliardi di euro. Di questi 7,9 miliardi i fondi per la componente "assistenza di prossimità e telemedicina", che è finalizzata a " potenziare e riorientare il SSN verso un modello incentrato sui territori e sulle reti di assistenza socio-sanitaria; a superare la frammentazione e il divario strutturale tra i diversi sistemi sanitari regionali garantendo omogeneità nell’erogazione dei Livelli Essenziali di Assistenza; a potenziare la prevenzione e l’assistenza territoriale, migliorando la capacità di integrare servizi ospedalieri, servizi sanitari locali e servizi sociali". Il secondo cluster "innovazione dell’assistenza sanitaria", che mira all'ammodernamento delle dotazioni tecnologiche del SSN, vale 11,8 miliardi.

Alle 6 macro-missioni, il Recovery Plan nazionale associa parallelamente tre priorità trasversali: donne, giovani e Sud. Questi tre temi che devono essere contenuti in tutti gli obiettivi del Piano nazionale e che saranno misurati negli impatti macroeconomici, occupazionali e di indicatori BES. 

I fondi a disposizione del Recovery Plan

Il PNRR rappresenta una straordinaria occasione di rilancio degli investimenti nel nostro Paese. Oltre ai 196,5 miliardi tra grants (68,9 miliardi) e loans (127,6 miliardi) previsti per l’Italia dal Recovery and Resilience Facility, un ulteriore apporto finanziario è fornito, sempre nell’ambito di Next Generation EU (NGEU), dai 13 miliardi di React-EU, che assegna risorse supplementari, per gli anni 2021- 2022, alla Politica di coesione, allo scopo di rafforzare l’economia e l’occupazione nelle regioni maggiormente colpite dalla pandemia Covid-19, fungendo allo stesso tempo da ponte fra il ciclo 2014-2020 e il ciclo 2021-2027.

Nell’ambito degli interventi riconducibili al primo programma, si effettua una distinzione tra interventi 'nuovi' ed interventi 'in essere'.

Per interventi 'in essere' si intendono le misure disposte da provvedimenti già emanati nel corso del 2020, a partire da febbraio e ad esclusione degli interventi adottati dalla legge di bilancio 2021. L’importo di questo tipo di interventi è indicato nella bozza di PNRR del Governo Conte in 65,7 miliardi. Anche se questi interventi 'in essere' sono già adottati e quindi inclusi negli andamenti tendenziali di finanza pubblica, sono finanziati a valere sulla componente prestiti del RRF in funzione sostitutiva, quali forma alternativa e più economica di indebitamento rispetto ai titoli del debito pubblico scontati nei tendenziali per la copertura del fabbisogno finanziario associato agli interventi adottati. 

Gli interventi 'nuovi' contenuti nel Piano ammonterebbero complessivamente a 158,22 miliardi, di cui 145,22 miliardi relativi al programma RRF e 13 miliardi concernenti il programma REACT-EU. Concorrerebbero a formare questa categoria sia gli interventi individuati con la legge di bilancio 2021 a valere sulle risorse europee, sia ulteriori misure ancora da individuare

Il PNRR evidenzia, inoltre, che concorrono a formare l’ammontare degli interventi 'nuovi' anche interventi per 21,2 miliardi a fronte dei quali nella legislazione vigente sono già stanziati i fondi necessari al relativo finanziamento a valere sul Fondo sviluppo e coesione (FSC). Rispetto a tali interventi il PNRR opera un’anticipazione della relativa fase di programmazione, facendo rientrare quest’ultima nell’ambito della procedura decisionale propria del PNRR, in luogo della consueta procedura di programmazione del Fondo sviluppo e coesione.

Le risorse per il finanziamento degli interventi in questione resterebbero invariate e corrispondenti a quelle già iscritte, ai fini dei saldi di finanza pubblica, nella programmazione del bilancio dello Stato. Con riferimento alle risorse aggiuntive di React-EU, i 13 miliardi da esso derivanti contribuiranno alla realizzazione degli interventi mirati alle transizioni verde e digitale e al perseguimento contestuale degli obiettivi di riequilibrio territoriale e socio-economico e di rafforzamento strutturale del Mezzogiorno, in coerenza con gli obiettivi definiti nel Piano Sud 2030.

In base a quanto stabilito dalla Commissione europea, con la pubblicazione del documento sui pilastri del NGEU, condiviso insieme alle nuove linee guida per accedere ai finanziamenti dello Strumento per la ripresa e la resilienza, il 70% delle sovvenzioni dovrà essere impegnato tra il 2021 e il 2022, mentre il restante 30%, dovrà essere speso nel 2023. 

L'ultima versione del PNRR, rispetto alle versioni preliminari, ha cercato di conciliare due esigenze opposte: allargare la fetta della torta per gli investimenti pubblici, portandola al 70%, riducendo ulteriormente quella dedicata ai sussidi, ma senza sfondare le linee di deficit e debito scritte nei tendenziali di finanza pubblica. 

Per accedere alle risorse del Recovery Fund, gli Stati membri devono presentare le proposte di Piani nazionali di ripresa e resilienza strutturate coerentemente con gli obiettivi del Green Deal e con le raccomandazioni specifiche per ogni Paese espresse nel processo del Semestre europeo.

Il termine ultimo per la presentazione dei PNRR a Bruxelles è fissato al 30 aprile 2021. Poi la Commissione UE valuterà i Piani di ciascun Paese e avrà a disposizione otto settimane. Una volta acquisita l'approvazione del Consiglio europeo ci saranno altre quattro settimane per la definizione finale. Questo significa che le risorse europee saranno disponibili alla fine dell'estate e, se tutto dovesse andare secondo i piani, ci sarebbe un prefinanziamento del 13% che per l'Italia avrebbe un valore di 20 miliardi.

10 cose da sapere sul Recovery Fund

Questo sito web utilizza i cookie! Acconsenti ai nostri cookie, se continui ad utilizzare questo sito web.