Cosa prevede il Codice appalti 2023?

E’ stato pubblicato in Gazzetta ufficiale il nuovo Codice appalti (Dlgs 36/2023) destinato a mandare progressivamente in pensione il vecchio Codice del 2016. Oltre a una forte spinta verso la digitalizzazione, torna l’appalto integrato, si ammette il subappalto a cascata e si stabilizzano le deroghe varate in pandemia per l’affidamento senza gara di contratti fino a 5 milioni di euro (oltre il 98% di tutti i lavori pubblici). Tra le altre novità, la clausola di revisione dei prezzi obbligatoria e un nuovo tentativo di lanciare i PPP.

L’Italia è in ritardo sul PNRR, speso solo il 6% dei fondi europei

Sono queste alcune delle caratteristiche più salienti del Decreto legislativo di riforma del Codice dei contratti pubblici (Dlgs 36/2023), pubblicato sul supplemento ordinario n.12 della Gazzetta Ufficiale n. 77 del 31 marzo 2023 e che rappresenta una delle riforme più attese del PNRR. Il nuovo Codice arriva a distanza di sette anni dal varo dell’ultimo tentativo di riforma complessiva e strutturata del sistema italiano degli appalti.

In questo articolo ripercorriamo gli aspetti e le novità più importanti del nuovo Codice appalti 2023, a partire dalla questione delle tempistiche di entrata in vigore e di effettiva efficacia del Codice stesso.

Codice appalti 2023: cosa chiedevano gli stakeholder?

Nuovo Codice appalti 2023: entrata in vigore

Partendo dalle tempistiche, il nuovo Codice appalti prevede diverse date da segnare in calendario, che tengono conto sia di un lasso di tempo di asstestamento richiesto dagli stakeholder, sia di alcuni tempi tecnici necessari alla messa a sistema di tutti i suoi tasselli (in primis l’interoperabilità delle banche dati). 

In tale contesto, le date principali sono:

• il 1° aprile 2023, data di entrata in vigore del Codice e dei suoi allegati;
• il 1° luglio 2023, data di acquisizione dell’efficacia delle norme previste dal Codice e della conseguente abrogazione del precedente Codice (D.Lgs 50/2016);
• il 1° gennaio 2024, data di entrata in vigore delle norme sulla digitalizzazione.

A fare il punto sul calendario, è una nota dell’ANCI. La cosa più importante da sottolineare è che lo scaglionamento prima indicato, comporterà una convivenza dei due Codici (o di alcuni aspetti) per il 2023. In particolare “per avvisi o bandi già pubblicati prima del 1° luglio 2023 si continuano ad applicare le norme procedurali di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50”.

Fino al 31 dicembre 2023, invece, si continueranno ad applicare (tra gli altri) i seguenti articoli del Codice del 2016:

• Articolo 70 - Avvisi di preinformazione
• Articolo 72 - Redazione e modalità di pubblicazione dei bandi e degli avvisi
• Articolo 73 - Pubblicazione a livello nazionale
• Articolo 127, comma 2 - Pubblicità e avviso periodico indicativo
• Articolo 129, comma 4 - Bandi di gara e avvisi relativi agli appalti aggiudicati.

Dal 1° gennaio 2024 acquisteranno invece efficacia tutta una serie di altre disposizioni del Nuovo Codice Appalti, tra cui: Articolo 19 (Principi e diritti digitali); Articolo 20 (Principi in materia di trasparenza); Articolo 21 (Ciclo di vita digitale dei contratti pubblici); Articolo 22 (Ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale - e-procurement).

Discorso a parte per le gare del PNRR e del Piano nazionale complementare (PNC) al PNRR. “Per gli affidamenti e i contratti a valere su progetti PNC e PNRR e sulle relative infrastrutture di supporto, anche successivamente al 1° luglio 2023, si applicano le disposizioni di cui al DL 77-2020, nonché le specifiche disposizioni legislative finalizzate a semplificare e agevolare la realizzazione degli obiettivi stabiliti dal PNRR e dal PNC”, scrive l’ANCI. In questo modo, secondo molti analisti, le opere PNRR dovrebbero essere messe al riparo da eventuali contraccolpi derivanti dal passaggio di un quadro normativo all’altro.

I principi alla base del nuovo Codice appalti 2023

Prima di addentrarsi nella disamina delle principali caratteristiche del nuovo Codice appalti, è importante sottolineare che il decreto muove da due principi cardine, stabiliti nei primi articoli del testo: 

• il "principio del risultato", inteso come l’interesse pubblico primario del Codice stesso, che riguarda l’affidamento del contratto e la sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto tra qualità e prezzo nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza; 
• il “principio della fiducia” nell’azione legittima, trasparente e corretta della pubblica amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici”.

Altro punto fondamentale è, poi, l'auto-esecutività del Codice. A differenza del passato, infatti, il nuovo Codice non avrà bisogno di un regolamento attuativo, perché negli allegati sono recepite le norme regolamentari e di secondo livello. Un’operazione che dovrebbe portare all'eliminazione di oltre 100 atti che in questi anni si sono stratificati.

E’ dunque in tale contesto che si sviluppa il testo del nuovo Codice appalti che, rispetto al passato, reca alcune significative novità.

Codice appalti 2023: appalto integrato

Una delle novità principali è senza dubbio l'articolo 44 che reintroduce la possibilità di appalto integrato senza i divieti previsti dal vecchio Codice. Il contratto potrà quindi avere come oggetto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato, spiegano dal governo. "In questo modo i Comuni piccoli e medi potranno avvalersi di uno strumento che consente la redazione dei progetti da parte dell’impresa”.

Nuovo Codice appalti: affidamenti senza gara per appalti sotto soglia

Uno degli aspetti di maggior impatto sul mercato italiano dei contratti pubblici è quello dell’affidamento diretto che, mutuando la disciplina varata in piena emergenza pandemica, trasforma il sottosoglia da deroga a regola.

Si tratta del Libro II, Parte I del Codice che prevede la stabile adozione delle soglie previste dai decreti 76-2020 e 77-2021 per l’affidamento diretto e per le procedure negoziate senza bando di gara, che d’ora in avanti saranno gestite nel modo seguente:

• Per i lavori fino a 150mila euro, il Codice prevede l'obbligo di ricorrere all'affidamento diretto;
• Per i lavori tra 150mila euro e 1 milione di euro, il Codice prevede procedure negoziate senza bando con 5 inviti;
• Per i lavori da 1 milione fino alle soglie europee (5,38 milioni), il Codice prevede procedure negoziate senza bando con 10 inviti. In questo caso, però, il decreto concede alle Stazioni appaltanti di ricorrere alle gare, anche senza “adeguata motivazione”. 

Per servizi e forniture (inclusi i servizi di progettazione) gli affidamenti diretti sono previsti fino a 140mila euro, mentre le procedure senza bando saranno impiegate per contratti tra i 140mila e fino alle soglie europee.

Il risultato ultimo di tali disposizioni è che, d’ora in avanti, circa il 98% dei lavori in Italia potrebbe essere affidato senza gara, per un mercato di appalti che nel 2021 sfiorava i 19 miliardi di euro. La valutazione viene fuori dalla relazione annuale 2022 dell’ANAC (dati 2021) che mappa le 62.812 procedure di affidamento del 2021. Ebbene, di queste il 98,27% interessa contratti per lavori dal valore fino ai 5 milioni di euro (pari ad un mercato degli appalti che si attesta sui 18,9 miliardi di euro). Pertanto, prendendo come benchmark il 2021 (l’ultimo dato disponibile), si può prevedere che d’ora in avanti, grazie al nuovo Codice appalti, la stragrande maggioranza dei contratti per lavori in Italia (nel 2021 il 98,27%) sarà assegnata senza bando di gara.

Una situazione che il MIT legge positivamente, parlando di “taglio dei tempi notevole soprattutto per quei piccoli comuni che debbano procedere a lavori di lieve entità che hanno tanta importanza per la vivibilità dei luoghi e il benessere delle proprie comunità”, ma che continua però a preoccupare sia l’ANAC in materia di trasparenza, sia le Associazioni di categoria in materia di concorrenza di mercato.

Nuovo Codice appalti 2023: subappalto a cascata

Particolarmente rilevante anche la novità relativa al subappalto (articolo 119). Venendo incontro alle richieste di Bruxelles, il nuovo Codice apre infatti al cosiddetto subappalto a cascata, ovvero alla possibilità per i subappaltatori di subappaltare a loro volta ad altre imprese.

La norma permette alle Stazioni appaltanti di limitare questa possibilità, ma solo con motivazioni specifiche da indicare nei documenti di gara.

Prevista in ogni caso la responsabilità solidale dell'affidatario con il subappaltatore in merito agli obblighi di sicurezza.

Codice appalti 2023: resta il tetto del 30% al prezzo

Salvo in extremis l'articolo 108 che contiene la previsione del tetto massimo del 30% per il punteggio attribuito al prezzo, nelle procedure assegnate con l’offerta economicamente più vantaggiosa. 

Dopo le segnalazioni parlamentari, infatti, il governo ha fatto retromarcia sulla cancellazione della percentuale massima dal Codice, prevedendo invece che "per i contratti ad alta intensità di manodopera, la stazione appaltante stabilisce un tetto massimo per il punteggio economico entro il limite del 30%".

Il peso massimo del “prezzo” scende poi al 10% nel caso di contratti legati all'acquisto di beni e servizi informatici che dovranno fare attenzione alla cybersecurity e nel caso in cui siano in ballo aspetti di sicurezza nazionale.

Nuovo Codice appalti 2023: digitalizzazione

Tra gli aspetti più rilevanti che dovrebbero traghettare il Paese nella contemporaneità c’è la forte spinta alla digitalizzazione, che viene prevista sull’intero ciclo di vita dell’appalto.

Tra le novità, c'è anche il pensionamento del formato “pdf” che, come ben sanno gli esperti di open data, è un formato non compatibile con l'accesso aperto alle informazioni. L'obiettivo è dunque quello di prevedere la gestione di tutte le fasi in formato digitale, puntando anche sull’interoperabilità delle banche dati esistenti.

Un fattore che, da un lato, dovrebbe facilitare la vita delle imprese, non più costrette a caricare documenti già in possesso della PA e, dall'altro, permetterà di tracciare meglio le operazioni e gli operatori, grazie alla condivisione delle informazioni.

In tale contesto, lo strumento principale sarà la Banca dati nazionale dei contratti pubblici affidata all’ANAC, che dovrebbe operare anche come fascicolo virtuale dell’operatore economico.

Per approfondire: Gare: in arrivo lo spazio dati europeo sugli appalti pubblici

Codice appalti 2023: la clausola di revisione dei prezzi 

Alcune delle novità previste dal nuovo Codice Appalti sono, poi, il frutto anche delle contingenze storiche del momento.

Tra queste rientra l’articolo 60 sulla revisione dei prezzi. Il nuovo Codice appalti, infatti, prevede l’obbligo di inserimento delle clausole di revisione prezzi al verificarsi di una “variazione del costo (dell’opera, della fornitura o del servizio), in aumento o in diminuzione, superiori al 5% dell’importo complessivo e operano nella misura dell’80% della variazione stessa, in relazione alle prestazioni da eseguire in maniera prevalente”, spiega sempre l’ANCI.

Il nuovo Codice interviene pertanto in maniera strutturale sul problema del caro materiali che sta contraddistinguendo questa fase storica, prevedendo però un meccanismo che lavora non solo quando i prezzi dei materiali salgono, ma anche quando essi scendono.

Codice appalti 2023: partenariato pubblico privato

Novità anche in materia di partenariato pubblico-privato (PPP), per il quale viene semplificato il quadro normativo, al fine di rendere più agevole la partecipazione degli investitori istituzionali alle gare per l’affidamento di progetti di PPP, ponendo l’accento sulla questione del “rischio operativo”.

Grazie agli articoli 174 e 175, infatti, d’ora in avanti il nuovo Codice prevede l’adozione, da parte delle Pubbliche Amministrazioni, del “Programma triennale delle esigenze pubbliche idonee a essere soddisfatte attraverso forme di partenariato pubblico-privato”.

Per saperne di più sui PPP: ecco la Guida in 100 domande e risposte

Codice appalti 2023: la qualificazione delle stazioni appaltanti

Tra le altre novità degne di nota del nuovo Codice si segnala la qualificazione delle stazioni appaltanti (articolo 62-64) che torna ad essere un obbligo esplicito, prevedendo delle soglie di gestione degli appalti in base alla qualificazione della stazione.

Codice appalti 2023: la tutela dei prodotti Made in Italy

Tra gli altri articoli di interesse per le imprese vi è, infine, l’articolo 170 per la tutela delle imprese europee. Lungi dall’essere un articolo per l’esclusiva tutela del Made in Italy (cosa che sarebbe illegale nel mercato comunitario), la norma interviene infatti per tutelare il sistema produttivo europe rispetto a quelli dei Paesi Terzi con cui Bruxelles non ha firmato accordi di reciprocità nel mercato degli appalti pubblici.

In questi casi, infatti, l’articolo prevede che "qualsiasi offerta presentata per l'aggiudicazione di un appalto di forniture può essere respinta se la parte dei prodotti originari di Paesi terzi (...), supera il 50% del valore totale dei prodotti che compongono l'offerta”.

Consulta il D.Lgs. 36/2023 - GURI n. 77 del 31.03.2023

Foto di Ylanite Koppens