Fondi europei - moltiplicare le risorse con gli Strumenti finanziari
Il quadro normativo 2014-2020 incoraggia il ricorso agli strumenti finanziari per potenziare l'impatto dei fondi europei
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Secondo la Commissione europea, e non solo, rappresentano uno dei canali più promettenti per aumentare impatto ed efficacia dei fondi europei. Nella pratica, però, le potenzialità degli strumenti finanziari non vengono ancora sfruttate, a danno del sistema economico che potrebbe beneficiare di maggiori finanziamenti pubblici e privati. Complici regole burocratiche da semplificare, ma anche la cattiva abitudine di creare strumenti sovradimensionati rispetto alle esigenze del mercato per parcheggiare risorse a rischio disimpegno.
I vantaggi degli strumenti finanziari
Prestiti, garanzie, investimenti azionari e quasi azionari. Sono alcune delle forme in cui possono darsi gli strumenti finanziari, sempre più raccomandati per potenziare l'impatto dei fondi europei rispetto alle tradizionali sovvenzioni in un contesto di rigore di bilancio e di risorse limitate.
Gli strumenti finanziari possono infatti conferire ai fondi un effetto moltiplicatore, mobilitando ulteriori risorse, pubbliche e private, a integrazione dei finanziamenti iniziali. In più, grazie al carattere rotativo della dotazione di capitale assegnata, le risorse gestite mediante strumenti finanziari possono essere utilizzate più volte. E, almeno in linea teorica, il fatto che i prestiti vadano rimborsati e le garanzie svincolate può determinare un migliore impiego dei fondi da parte dei beneficiari finali.
I fondi strutturali possono finanziare tre tipologie di strumenti finanziari, quelli istituiti a livello Ue, a gestione diretta oppure indiretta, quelli istituiti a livello nazionale, regionale, transnazionale o transfrontaliero e i fondi che si occupano unicamente di erogare prestiti o prestare garanzie.
Nel primo caso, i contributi che un Programma operativo riserva agli strumenti finanziari, che siano gestiti dalla Commissione, dalla BEI o dal FEI, vengono limitati agli investimenti del fondo nelle Regioni e nelle azioni previste da quel PO. Nel secondo caso le Autorità di gestione possono destinare parte delle risorse dei PO a strumenti nuovi o già esistenti o a strumenti standardizzati (off-the-shelf) strutturati dalla Commissione e pronti all'uso. Nell'ultima opzione, le Autorità di gestione possono attuare direttamente dei fondi e ottenere i rimborsi in base ai prestiti erogati o alle garanzie impegnate.
I settori di intervento possono spaziare dal sostegno alla ricerca e all'innovazione agli investimenti infrastrutturali, mentre la gestione viene generalmente affidata a intermediari finanziari selezionati che operano per conto dell’Autorità di gestione. Per ottenere supporto le Autorità di gestione possono fare riferimento alla piattaforma fi-compass che fornisce servizi di advisory sugli strumenti finanziari a valere sui fondi strutturali e di investimento europei e sul microcredito nell'ambito del Programma per l'occupazione e l'inclusione sociale (EaSI).
Nel contesto del Quadro finanziario pluriennale 2014-2020, i pagamenti attesi a favore dei beneficiari di strumenti finanziari a gestione indiretta, principalmente sotto la responsabilità della Banca europea degli investimenti e composti da prestiti, strumenti azionari, garanzie e meccanismi di condivisione del rischio, sono quasi raddoppiati rispetto al QFP 2007-2013, passando da 3,8 miliardi a 7,4 miliardi di euro.
La vera sfida, però, riguarda gli strumenti a gestione concorrente, quelli attuati in collaborazione con gli Stati membri. Dalla loro introduzione nel periodo di programmazione 1994-1999 l'utilizzo degli strumenti finanziari a valere sui fondi strutturali è cresciuto, soprattutto nell'ambito del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), ma a fine 2014 risultavano inutilizzati circa 6,8 miliardi di euro, con cinque Stati membri responsabili dell'80% dei fondi non spesi e l'Italia maglia nera, responsabile da sola del 45% del totale dei fondi non utilizzati (3 miliardi di euro).
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Le lezioni della programmazione 2007-2013
Nel periodo 2007-2013 tutti gli Stati membri, ad eccezione di Croazia, Irlanda e Lussemburgo, si sono avvalsi degli strumenti finanziari per generare maggiore impatto a valere sulle risorse Ue. In totale sono stati creati 972 strumenti finanziari nel quadro del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e 53 strumenti a titolo del Fondo sociale europeo (FSE). A fine 2014 le risorse versate in questi strumenti come contributi dei Programmi operativi FESR e FSE ammontavano a circa 16 miliardi di euro, in netto aumento rispetto alla programmazione 2000-2006 (circa 1,3 miliardi di euro) e al periodo 1994-1999 (0,6 miliardi di euro).
L'impegno di risorse non è però garanzia di efficacia. In base a un'indagine che la Corte dei conti europea ha condotto su tutti i 1025 strumenti finanziari istituiti, uno dei principali problemi che hanno limitato l’efficienza di questi meccanismi di esecuzione del bilancio Ue nel periodo di programmazione 2007-2013 è stato il sovradimensionamento di fondi che poi hanno rivelato un esborso effettivo molto limitato.
Nella sua relazione sull'esecuzione del bilancio dell'Unione nell'esercizio finanziario 2015, la Corte spiega che a fine 2014 in media era stato usato circa il 57% della dotazione di capitale complessiva versata dai Programmi Operativi (PO) agli strumenti finanziari e risultavano inutilizzati circa 6,8 miliardi di euro.
L'80 per cento delle risorse non spese si dovevano a cinque Paesi Ue, con l’Italia responsabile da sola del 45% del totale dei fondi non utilizzati (3 miliardi di euro), seguita da Spagna e Grecia (entrambe con fondi inutilizzati per 0,9 miliardi di euro, il 13% del totale), Regno Unito (0,5 miliardi di euro, il 7%) e Germania (0,3 miliardi di euro, il 4%), mentre agli altri Stati membri si doveva complessivamente il 18% residuo (1,2 miliardi di euro).
Nel dettaglio, su 4 miliardi e 538 milioni di contributi impegnati dai PO, di cui 4 miliardi e 460 milioni effettivamente assegnati agli strumenti finanziari, l'Italia aveva versato ai destinatari finali solo un miliardo e 427 milioni di euro, cioè il 32% dell'importo assegnato e il 31% dell'importo versato.
La situazione è migliorata alla fine del 2015: a distanza di un anno, infatti, su impegni per 4 miliardi e 997 milioni, di cui 4 miliardi e 939,7 milioni effettivamente assegnati agli strumenti finanziari, la somma versata dall'Italia ai destinatari finali ha raggiunto quota 2 miliardi e 605 milioni di euro.
Secondo la Corte, a contribuire alle sovracapitalizzazioni iniziali è stato l’intento degli Stati membri di evitare i disimpegni, anche perché la base giuridica per il periodo di programmazione 2007-2013 consentiva agli Stati membri, mediante il ricorso a strumenti finanziari, di assorbire a monte il contributo dell’Ue ai PO del FESR e del FSE.
L'esigenza di evitare il rischio disimpegno non rappresenta però l'unica ragione della scarsa efficienza degli strumenti finanziari. Nella programmazione 2007-2013, infatti, la valutazione delle esigenze di mercato non era obbligatoria. Un tema che non è sfuggito all'attenzione di Bruxelles nel ciclo 2014-2020.
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Gli strumenti finanziari nel ciclo 2014-2020
Il quadro politico e giuridico dei fondi europei 2014-2020 incoraggia l'utilizzo degli strumenti finanziari attraverso diverse novità.
Innanzitutto, nella nuova programmazione gli strumenti finanziari possono essere impiegati anche per il Fondo di coesione (FC), oltre che per il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo sociale europeo (FSE).
In più, la Commissione ha previsto maggiore flessibilità per gli Stati membri e le Regioni, che possono utilizzare gli strumenti finanziari in relazione a tutti gli obiettivi tematici previsti dai Programmi operativi (PO) e a tutti i fondi, anche in sinergia con le tradizionali sovvenzioni.
In base al Regolamento n. 1303 del 2013, che contiene le disposizioni comuni sui fondi strutturali e di investimento europei, i destinatari finali di un sostegno fornito mediante uno strumento finanziario a valere su fondi SIE possono anche ricevere assistenza a titolo di un'altra priorità o un altro Programma o da un altro strumento finanziato dal bilancio dell'Unione, purché si rispettino le norme dell'Unione in materia di aiuti di Stato e si mantengano registrazioni separate per ciascuna fonte di assistenza.
Inoltre, le norme per il ciclo 2014-2020 permettono di continuare a utilizzare gli strumenti finanziari nel periodo di programmazione successivo, anziché dover procedere alla loro liquidazione e sostituzione con nuovi strumenti. Ciò consente di risparmiare tempo e denaro, dal momento che gli strumenti finanziari sono pronti e operativi all’inizio del periodo di programmazione e la dotazione dello strumento può essere accresciuta sulla base della valutazione ex ante delle necessità.
Sempre in tema di flessibilità, per attrarre maggiori capitali privati, le Autorità di gestione possono valutare la possibilità di riutilizzare parte delle risorse rimborsate nel corso del periodo di ammissibilità per fornire una remunerazione preferenziale degli investitori privati o degli investitori pubblici operanti secondo il principio dell'economia di mercato. Una novità guardata con favore anche dalla Corte dei conti europea, che però raccomanda alla Commissione di fornire orientamenti agli Stati membri circa il modo migliore di usare il trattamento preferenziale per attrarre maggiori capitali privati, senza assegnare un rischio eccessivo ai finanziatori pubblici che contribuiscono alla dotazione degli strumenti.
Infine, problemi come i rischi di mancata corrispondenza con le esigenze di mercato vengono significativamente ridotti attraverso la progettazione in base a una valutazione ex ante, che deve tenere conto dei fallimenti del mercato, dell'esigenza di investimenti pubblici, del valore aggiunto del ricorso a determinate tipologie di strumenti finanziari e delle lezioni tratte dall'impiego di strumenti analoghi. Anche in questo caso si tratta di un'innovazione considerata da molti necessaria, anche se il Gruppo ad alto livello sulla semplificazione per facilitare l'accesso delle imprese ai fondi SIE, guardando al quadro post 2020, ha già raccomandato alcune modifiche.
Secondo gli esperti, in generale, la predisposizione degli strumenti finanziari rallenta troppo l'operato delle Autorità di gestione, che si trovano alle prese con regole adatte per alcuni strumenti ma poco aderenti alle caratteristiche di altri.
Soprattutto, però, serve maggiore proporzionalità tra gli strumenti finanziari di grandi dimensioni e i piccoli fondi, così come tra normali sovvenzioni e strumenti finanziari. Le regole per la costituzione di strumenti finanziari di piccole dimensioni dovrebbero essere semplificate, ad esempio riducendo la documentazione richiesta, in modo da incoraggiare le Autorità di gestione con minore esperienza a farvi ricorso. E per i beneficiari finali l'accesso agli strumenti finanziari dovrebbe essere più semplice che ricevere una normale sovvenzione, soprattutto nel caso delle Pmi.
> Rapporto Gruppo Alto livello sulla semplificazione degli strumenti finanziari
> Regolamento n. 1303 del 2013
> Guida fi-compass alla valutazione ex ante
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