Partenariato pubblico-privato: una guida in 100 domande e risposte

Il DIPE torna ad occuparsi di Partenariato pubblico-privato (PPP), pubblicando una nuova guida sullo strumento, strutturata sotto forma di 100 domande e 100 risposte sui PPP. Abbiamo selezionato le più interessanti.

ANAC: PPP più favorevoli per i privati, anche per progetti PNRR

A distanza di tre mesi dalla pubblicazione del vademecuum sui PPP e i Contratti di prestazione energetica (EPC), il Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica (DIPE) ha rilasciato un nuovo documento che funge da guida per i soggetti pubblici e privati interessati allo strumento del PPP.

Consapevole della opportunità offerte dal Partenariato pubblico-privato ma anche della sua complessità, il DIPE ha ritenuto opportuno fornire un nuovo ausilio agli operatori, soprattutto alla luce di “questa fase di grandi cambiamenti e di opportunità per lo sviluppo di progetti di opere e servizi pubblici”, spiegano dal Dipartimento. “La nuova edizione è stata aggiornata in merito alle evoluzioni normative, alle recenti linee guida istituzionali e a specifiche novità di rilievo, anche in ambito PNRR e PPP”, sottolineano infatti dal DIPE.

Ecco i chiarimenti più significati sui PPP contenuti nel documento, suddivisi in quattro sezioni:

• PPP per le opere pubbliche e per i servizi pubblici; 
• strumenti giuridici; 
• aspetti economici e finanziari; 
• PNRR e PPP. 

Le informazioni sui PPP per le opere e i servizi pubblici

Particolarmente rilevanti sono le risposte a quesiti base come la natura del PPP, i suoi vantaggi e le sue criticità.

Che cos’è il Partenariato pubblico-privato

Con la locuzione Partenariato Pubblico-Privato si indica una vasta gamma di modelli di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato. La normativa nazionale specifica, all’art. 180, comma 8 del D.Lgs. n. 50/2016 e ss.mm.ii., le tipologie rientranti nel PPP contrattuale.

Il ricorso al PPP, attraverso le diverse metodologie attuative, può essere previsto in tutti i casi in cui una pubblica amministrazione intenda affidare, a un operatore privato, l’attuazione di un progetto per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità e per la gestione dei relativi servizi nell’ambito di una cooperazione di lungo termine.

In un’operazione di PPP coesistono, in tutto o in parte, i seguenti elementi:

• progettazione;

• finanziamento;

• costruzione o rinnovamento;

• gestione;

• manutenzione.

Come possono essere classificate le opere pubbliche da realizzare in PPP?

I progetti realizzabili in PPP possono essere classificati nelle seguenti categorie, così come indicato agli artt. 165 e 180 del D.Lgs. n. 50/2016 e ss.mm.ii: 

• progetti in cui la maggior parte dei ricavi di gestione del concessionario proviene dalla vendita dei servizi resi al mercato (art. 165); 
• progetti in cui i ricavi di gestione dell'operatore economico provengono dal canone riconosciuto dall'ente concedente e/o da qualsiasi altra forma di contropartita economica ricevuta dal medesimo operatore, anche sotto forma di introito diretto della gestione del servizio ad utenza esterna (art. 180).

Ferme restando le peculiarità dei singoli contratti, in linea generale è possibile rilevare che nel primo caso il cosiddetto rischio di mercato è a carico dell’operatore economico, mentre nel secondo caso il rischio di mercato può essere prevalentemente trattenuto dall’amministrazione concedente.

L'art. 180 del D.Lgs. n. 50/2016 e ss.mm.ii prevede, pertanto, la possibilità di coesistenza di prevalenti ricavi derivanti dal pagamento di un canone da parte dell’Amministrazione e di alcuni servizi in cui il rischio di mercato è a carico esclusivo dell'operatore economico.

Quando è opportuno utilizzare schemi di PPP?

Gli schemi di PPP dovrebbero essere utilizzati quando il ricorso a capitali, risorse e/o know how dei privati può comportare benefici per la pubblica amministrazione e per gli utenti finali dei servizi e quando la componente gestionale riveste un’importanza considerevole. 

Tali benefici possono essere sia di carattere economico, concretizzandosi in una riduzione dei costi di realizzazione e gestione dell’infrastruttura a carico della pubblica amministrazione sia, soprattutto, riconducibili ad un incremento dell’efficienza, dell’efficacia e della qualità dei servizi erogati. 

L’implementazione di questa tipologia di operazioni può essere conveniente per la pubblica amministrazione e per il partner privato qualora si segua, in particolare, un processo volto sia a una ripartizione efficiente ed efficace dei rischi dell’iniziativa tra i vari partecipanti, sia a una verifica delle condizioni che permettono il raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario dell’investimento e della connessa gestione. 

Quali sono i vantaggi e le criticità del PPP?

L’intervento dei soggetti privati nel finanziamento, realizzazione e gestione dei progetti pubblici permette di perseguire, per il tramite di operazioni ben strutturate, finalità eterogenee, tra le quali: 

• cogliere i benefici che possono derivare alla collettività in termini di efficienza gestionale, di qualità delle opere e di efficacia dei servizi resi; 
• trasferire, in modo trasparente, proporzionato e mirato, parte dei rischi del progetto al settore privato, sviluppando anche stime rigorose dei benefici che l’operatore pubblico può conseguire con soluzioni partenariali in alternativa al tradizionale finanziamento a carico del bilancio pubblico; 
• il superamento dei vincoli sulla spesa pubblica e sui saldi di bilancio;
• l’affinamento delle metodologie di valutazione dei progetti.

D’altra parte, le principali criticità riscontrate nel nostro Paese con riferimento alle operazioni in PPP possono essere tradizionalmente identificate nelle seguenti: 

• eccessiva fiducia nelle capacità risolutive del PPP, come alternativa alla carenza di risorse pubbliche disponibili; 

• assenza di preliminari verifiche sulla reale convenienza del ricorso al PPP in termini di ottimizzazione dei costi per la pubblica amministrazione; 

• inadeguata capacità delle amministrazioni pubbliche a confrontarsi con la parte privata, sia nell’identificazione dei rispettivi obblighi contrattuali, sia nelle valutazioni economico finanziarie, sia nel monitoraggio dell’esecuzione del contratto; 

• allungamento dei tempi di avvio della fase operativa delle iniziative; 

• complessità delle procedure, connessa anche con l’esigenza di contemperare le esigenze di tutti gli attori coinvolti nel PPP, tra cui: la pubblica amministrazione e gli utenti finali del servizio, il partner privato e il soggetto finanziatore.

PPP e PNRR

Molto utile anche la sezione che analizza i PPP nell'ambito del Piano nazionale di ripresa e resilienza. Ecco alcune delle domande e risposte più interessanti.

E’ possibile utilizzare lo strumento del PPP per impiegare gli stanziamenti previsti dal PNRR?

Lo strumento del PPP è utilizzabile per gli stanziamenti previsti dal PNRR. Un’apposita FAQ pubblicata sul sito web istituzionale di “Italia Domani” specifica che con riferimento alla possibilità di avvalersi di forme di partenariato pubblico-privato (PPP), si ritiene di rispondere in senso affermativo. 

In particolare, in assenza di specifico riferimento all’interno del Reg. (UE) 241/2021, si trova sostegno nella regolamentazione per fondi SIE, ed in particolare al Considerando n. 59 del Reg. (UE) 1303/2013, che recita: “I partenariati pubblico privato (i “PPP”) possono essere un mezzo efficace per realizzare operazioni che garantiscono il conseguimento di politiche pubbliche riunendo diverse forme di risorse pubbliche e private”.

Il Reg. UE 1060/2021, al Considerando n. 46 puntualizza tuttavia che “al fine di fornire la flessibilità necessaria per l’attuazione dei partenariati pubblico-privato (PPP), l’accordo di PPP dovrebbe precisare quando una spesa è considerata ammissibile, e in particolare a quali condizioni sia sostenuta dal beneficiario o dal partner privato del PPP, a prescindere da chi effettua i pagamenti per l’attuazione dell’operazione PPP”. Le regole da seguire sono quelle dei fondi Strutturali Europei per quanto applicabili al caso in specie.

Quali sono le innovazioni in tema di progetto di fattibilità nel PNRR?

“Un’importante innovazione in tema di affidamento di contratti pubblici di lavori del PNRR e del PNC è stata introdotta dalle “Linee guida per la redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica da porre a base dell’affidamento di contratti pubblici di lavori del PNRR e del PNC” (...).

L’incipit delle Linee guida indica come il citato decreto-legge stabilisca, rispettivamente agli artt. 44 e 48, una procedura semplificata per opere pubbliche di particolare complessità o di rilevante impatto, sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica (PFTE) e la facoltà per le stazioni appaltanti di affidare congiuntamente progettazione ed esecuzione dei lavori anche sulla base del PFTE, ove vi siano lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo superiore ai 100 milioni di euro”.

La risposta continua elencando quindi le caratteristiche che deve possedere il PFTE, nonché spiegando cosa sia il DIP (Documento di Indirizzo alla Progettazione), redatto dal RUP della Stazione Appaltante prima dell’affidamento della redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica.

In quali circostanze è obbligatorio richiedere il parere al DIPE e alla Ragioneria generale dello Stato (RGS)?

La richiesta di parere al DIPE, da eseguirsi contestualmente anche al Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato del MEF, è obbligatoria per i progetti in PPP di interesse del PNRR, di importo superiore a 10 milioni di euro (...) al fine della preliminare valutazione della corretta impostazione di tali progetti, in particolare rispetto all'allocazione dei rischi e alla contabilizzazione. 

La norma si applica a tutte le operazioni di PPP, di cui agli artt. 180 e seguenti del Codice, finanziati in tutto o in parte con fondi PNRR. 

Consulta il documento del DIPE

Foto di Olya Kobruseva