Project financing e Partenariati Pubblico Privati-PPP: ragioni di un avvio difficile
Delle varie tipologie di PPP quella più rilevante, in termini di incidenza sui processi di trasformazione del territorio e di evoluzione economica, è quella della concessione di costruzione e gestione, in altri termini, il Project Financing. O, almeno, così avrebbe dovuto essere.
Riforma lavori pubblici
È opportuno infatti ricordare che, quanto spesso si invoca il Project Financing - PF come la soluzione taumaturgica dei problemi di infrastrutturazione del Paese e di compensazione della perdurante e crescente mancanza di capitali pubblici per gli investimenti, nonché come strumento innovativo e foriero di potenzialità per il futuro, tanto più si dimentica che, nel nostro ordinamento normativo, esso è stato introdotto esattamente vent’anni fa, e quindi non è proprio una idea di primissimo pelo. Infatti, la riforma della legislazione dei lavori pubblici, voluta a furor di popolo all’indomani dl cataclisma di tangentopoli, vide la luce l’11 febbraio 1994 col nome di “legge quadro in materia di lavori pubblici”, popolarmente ribattezzata “legge Merloni”, dall’allora ministro dei LLPP.
Uno dei più rilevanti temi introdotti dalla Merloni 1 era proprio l’abolizione delle “famigerate” concessioni di committenza, cui si attribuiva buona parte delle colpe della dilagante corruzione dei decenni precedenti, e si introdusse lo strumento della “concessione di costruzione e gestione”, ovvero la versione italiana del Project Financing, strumento ampiamente utilizzato sin dalla fine della Seconda Guerra Mondiale nei paesi di cultura anglosassone.
Ora, alla vigilia di un nuovo settennato di consistenti finanziamenti europei nonché di una profonda riflessione su come rivitalizzare la competitività italiana senza gravare troppo sulle sempre più esigue risorse pubbliche, il tema che si presenta di urgente attualità è: perché in 20 anni questa importantissima forma di PPP non ha dato i frutti attesi?
Le ragioni dello scarso utilizzo dei PPP
Il tema è di grande complessità, e il suo approfondimento richiederebbe ben più spazio di tale articolo, ma ciò non toglie che in questa sede possano essere lanciati degli spunti che potranno essere ripresi ed approfonditi nel prossimo futuro, sia in senso generale che in trattazioni più puntuali.
Sulla base della esperienza vissuta sul campo da parte di chi scrive, il cahier de doleances che ha contraddistinto, fino ad oggi, il fallimento del PF in Italia, può essere così sinteticamente riassunto:
- Il Project Financing nasce, si radica e prospera in un sistema socio economico, quello anglosassone, impostato da secoli su un impianto giuridico, il Common Law, che si fonda sulla esperienza delle singole sentenze che “fanno” giurisprudenza e diventano legge per tutti, e non solo per le parti contrapposte. Già tale aspetto orienta e facilita la realizzazione di un’opera pubblica, ancorchè realizzata, ma soprattutto finanziata e gestita, da un soggetto privato, verso una connotazione di forte rispetto per il “bene collettivo”, dove, i primi requisiti che ci si aspettano sono rapidità di esecuzione, qualità, efficienza ed economicità . In un sistema come quello continentale, e segnatamente quello italiano, basato sul Civil Law, e quindi sulla stretta applicazione dei codici e dove le sentenze riguardano quasi esclusivamente le parti direttamente coinvolte, lasciando poco spazio alla giurisprudenza, l’atterraggio di uno strumento come il PF è molto più complicato;
- In secondo luogo, tutta la normativa che dal 1994 ha riguardato il PF, con le sue infinite revisioni, decreti correttivi e ripensamenti mirati alla snellezza ed alla semplificazione e che hanno solo complicato ulteriormente la vita agli operatori, non ha fatto altro che mutuare, nonostante gli intenti rivoluzionari, il connotato di fondo della normativa precedente che aveva voluto rovesciare: è stata cioè pensata interamente nome del momento della “costruzione”, alla stregua di un appalto tradizionale, trascurando quasi del tutto il momento della “gestione”. Si è quindi tralasciato il particolare che, nell’arco di una concessione di 25, 30 o 50 anni, la costruzione incide temporalmente sì e no per il 10%. Ciò ha impedito la crescita di una classe di gestori ed il consolidarsi della “cultura” della gestione nella mentalità non solo imprenditoriale, ma anche in quella professionale ed in quella amministrativa, per non parlare di quella del sistema bancario;
- Una conseguenza che non poco ha pesato sulla diffusione del PF, è infatti che il sistema bancario italiano non ha sviluppato la cultura del “merito del credito”, cioè la capacità di leggere ed interpretare criticamente il “progetto”, affidandosi esclusivamente al meccanismo delle garanzie reali, fenomeno accentuatosi drammaticamente negli ultimi 10 anni in cui il sistema bancario ha smantellato sistematicamente le poche ma validissime professionalità dedicate al supporto d’impresa, che pure esistevano, per dedicarsi sempre di più alla logica del retail.
- La progettualità, a sua volta, soffre di una endemica crisi di identità, in parte derivata dalla scarsezza di risorse finanziarie da dedicare soprattutto al momento della fase di “rischio”, quella fase cioè, in cui non si ha ancora la certezza che l’opera verrà realizzata (vision, concept, fattibilità e preliminare) e in parte da una mancata crescita intellettuale dei progettisti italiani verso la cultura, appunto, della gestione. Detto in altre parole, il progettista solo in rarissimi casi concepisce il proprio prodotto anche in funzione dell’arco di vita che dovrà affrontare, della sua manutenzione e degli obiettivi economici che dovrà far conseguire al gestore per confermare le premesse di investimento che sono state alla base della sua realizzazione;
- Last but not least, per chiudere questa breve e non esaustiva carrellata, vi è il nodo principale: la normativa. La risposta immediata a chi si domanda perché gli investitori, in particolare quelli stranieri, ma anche quelli nostrani, non puntano sul nostro paese, non è il fattore mercato, ma è il “rischio amministrativo”. La Finanza di Progetto, così come fu concepita oltremanica, sottostà a delle regole ferree, di cui l’accoppiata tempo/denaro è la più stringente. Se le assumption (costi, congiunture economiche, rapporto domanda/offerta) in nome delle quali viene predisposto un business plan che sta alla base di una iniziativa privata, ancorchè deputata alla realizzazione di un’opera pubblica, non vengono rispettate e soddisfatte perché i tempi di ottenimento delle autorizzazioni previste sforano regolarmente di 6 o 7 anni, se non di 10, la tempistica prevista dai cronoprogrammi, il capitale privato, semplicemente, si rivolge da un’altra parte, non interviene e, soprattutto, non torna più. E quindi, i sogni del cassetto delle centinaia di amministrazioni italiane che hanno l’obbligo di redigere la programmazione triennale delle opere pubbliche e sempre più spesso mettono nella casella “coperture finanziarie”, la voce “privato”, restano sogni, e il Paese sempre meno competitivo.
Se le poche cose che sono state scritte possono apparire provocatorie, vuol dire che si è colto l’obiettivo che ci si proponeva. Ogni singolo tema potrà essere trattato in futuro non solo attraverso nuovi interventi, ma anche e soprattutto attraverso un dibattito pubblico nel quale non ci si potrà esimere di fare emergere le esigenze indifferibili da affrontare.
La capacità di spesa efficace e rispettosa dei tempi e dei parametri stringenti fissati dall'Ue nei prossimi 7 anni dipenderà in grandissima parte anche dall’avere saputo affrontare e risolvere i nodi precedenti, visto che gli strumenti europei, soprattutto in un Paese come l’Italia in cui, insieme a territori ad alto PIL, convivono regioni ben lontane dal poter essere definite sviluppate, molto spesso vengono deliberati ed erogati sotto forma di “cofinanziamenti” accanto alla presenza di capitale di rischio.
Photo credit: Medialab Prado / Foter / CC BY-SA
