I numeri del PNRR: 135 interventi, 51 riforme, 419 passi da compiere

Aver presentato il Piano nazionale di ripresa e resilienza ed ottenere il via libera di Bruxelles non basta. L’Osservatorio Conti pubblici guidato da Carlo Cottarelli ha contato più di 400 obiettivi qualitativi e quantitativi da centrare per ottenere i fondi europei. 

Come funziona la governance del PNRR?

Si tratta di quelli che vengono definiti “milestone”  (obiettivi qualitativi) e “target” (obiettivi quantitativi) e secondo l’Osservatorio sono gli obiettivi che contano davvero nel Recovery Plan. Gli obiettivi, cioè, al cui raggiungimento verranno erogate le risorse del Next Generation EU. 

In tutto, l’Osservatorio di Cottarelli, ne ha contate 419. Le milestone sono concentrate nei primi anni, ma sono definite in maniera necessariamente vaga, riferendosi spesso a passi normativi volti ad ottenere risultati generali, rendendo quindi più soggettivo il giudizio sul loro raggiungimento. 

I target invece sono definiti in modo più oggettivo, ma sono lontani nel tempo: tre quarti dei target sono concentrati tra il quarto trimestre del 2024 e la fine del 2026. 

I numeri del PNRR

Il Recovery Plan italiano comprende 135 “investimenti” e 51 “riforme” (un totale di 186 interventi). Per valutare il progresso nella loro realizzazione e consentire l’erogazione dei corrispondenti finanziamenti, le autorità italiane hanno identificato 419 obiettivi che devono essere raggiunti a certe scadenze nel corso dei prossimi sei anni:

• 214 “target” (relativi sia a riforme sia a investimenti), che sono obiettivi di tipo quantitativo, come per esempio assumere un certo numero di persone in un settore oppure ridurre di un certo importo il numero di casi pendenti nei tribunali;
• 205 “milestone” (anche in questo caso relative sia a riforme sia a investimenti) che sono invece obiettivi qualitativi, relativi, perlopiù all’approvazione di leggi, semplificazioni normative e riorganizzazioni; vista la loro natura, spesso precedono i target nel tempo, spianando la strada al loro raggiungimento.

Il numero di target e milestone varia a seconda del tipo di interventi previsti: è generalmente più elevato per le cosiddette riforme “abilitanti” e “orizzontali”, vale a dire quelle che non riguardano specifiche missioni, ma che sono funzionali alla realizzazione di tutto il piano, come le semplificazioni normative e le norme sulla concorrenza; è inferiore per altre riforme e investimenti.

I tempi pianificati rischiano di ridurre l’efficacia del PNRR per il rilancio dell’economia?

La risposta è sì, secondo quanto riportato nella nota dell’Osservatorio conti pubblici. Una considerazione che l’istituto guidato da Cottarelli desume dalla scansione temporale e la specificità di milestone e target.

Le milestone del Piano sono prevalentemente concentrate nella prima fase di realizzazione: il 67% è previsto entro il 2022. Almeno all’inizio, quindi, sarà soprattutto il raggiungimento delle milestone a dar luogo all’erogazione delle risorse. 

Queste tappe iniziali sono ben definite? Non proprio, molte sono anzi piuttosto vaghe. Purtroppo questo avviene per la natura stessa degli interventi richiesti. L’Osservatorio prende ad esempio la riforma della giustizia: nella prima milestone, tra gli ambiti di intervento che dovranno essere oggetto della riforma compare la “revisione e incremento dell’uso della mediazione o altri metodi di risoluzione alternativa per rendere questi istituti più efficaci nel ridurre la pressione sul sistema della giustizia civile”. Ma come verrà giudicato se le misure prese saranno adeguate ad una revisione e incremento dell’uso della mediazione? Anche se la formulazione è ancora provvisoria (dovendo essere concordata con la Commissione europea), sembra difficile poter definire le condizioni in modo sufficientemente specifico, a meno di non concordare direttamente il testo di legge da approvare, cosa ovviamente inaccettabile.

Tutto questo comporta un elevato grado di soggettività nel valutare se le azioni intraprese sono adeguate ad ottenere i risultati desiderati. Tra l’altro questo potrebbe comportare complesse discussioni in futuro tra governo italiano e Commissione Europea.

Maggiore certezza viene invece dai target, i cui valori obiettivo sono ben specificati. Ad esempio, per le linee ad alta velocità il target alla fine del 2025 è di costruire almeno 53 km di linea pronta per l’utilizzo.

Per Ecobonus e Sismabonus, vanno rinnovati entro metà del 2023 almeno 12 milioni di metri quadri di superficie di edifici con un risparmio di energia di almeno il 40%; la valutazione quindi si baserà su una misurazione oggettiva. 

I target, però, sono concentrati negli ultimi due anni; ciò vuol dire che le maggior parte delle azioni pratiche, che consente oggettività nella valutazione, è lontana nel tempo.

Un problema che si poteva evitare

Questo problema avrebbe potuto essere ovviato introducendo dei target intermedi. Invece, per oltre due terzi degli investimenti, corrispondenti a più di metà delle risorse europee, non è previsto un raggiungimento graduale degli obiettivi quantitativi, ma c’è un solo target finale.

Ad esempio, l’investimento per la creazione di comunità green, dopo la milestone nel terzo trimestre del 2022, ha solo un target nel Q2 2026. O ancora, nella Missione 4 Componente 1, per l’investimento per la messa in sicurezza e riqualificazione dell’edilizia scolastica c’è solo un target finale nel quarto trimestre del 2024, che prevede la realizzazione di tali opere per 2,4 milioni di metri quadri. L’esistenza di target intermedi avrebbe consentito invece di valutare in itinere come sta procedendo la realizzazione pratica del piano e avrebbe reso più trasparente l’attività di monitoraggio che la accompagnerà.

Allo stesso tempo, quel che l’Italia dovrebbe garantire all’UE è stabilità: “Se questo Piano sarà realizzato non sarà perché ci sono le condizioni poste dall'UE. Potrà andare avanti solo se c'è la volontà politica di farlo”, ha sottolineato Cottarelli intervenendo al convegno “Italia Riparte” di ANCE Giovani il 28 maggio.