Partenariati Pubblico Privato-PPP - opportunita' da fondi Ue 2014-2020
Dalla necessità di migliorare le competenze della PA alle opportunità offerte dalla politica di coesione 2014-2020. Sono i temi centrali dello studio 'Il Partenariato Pubblico-Privato'.
- PPP e Sviluppo locale partecipativo: Vetritto, mobilitare partenariato
- Project financing e Partenariati Pubblico Privati-PPP: ragioni di un avvio difficile
Il rilancio del Partenariato Pubblico-Privato e dei suoi strumenti attuativi rappresenta un’occasione imperdibile per gli Enti locali, eppure il mercato italiano del PPP è caratterizzato da pesanti criticità che ne riducono drasticamente la fattibilità.
Corso di formazione: Realizzare opere e servizi con i Partenariati Pubblico-Privato - PPP
Parte da queste premesse lo studio 'Il Partenariato Pubblico-Privato: normativa, implementazione metodologica e buone prassi nel mercato italiano', realizzato nell’ambito delle attività previste nel progetto E.P.A.S. – Empowerment delle Pubbliche Amministrazioni regionali e locali delle aree Obiettivo Convergenza nella gestione e nell’utilizzo di strumenti innovativi e d’ingegneria finanziaria per lo sviluppo economico locale.
Criticità del mercato italiano
Il documento descrive la metodologia e gli strumenti utilizzabili per implementare tali progetti, mostrando i difetti del sistema Italia e proponendo un percorso operativo ottimizzato.
Partiamo dai difetti. Il mercato italiano del PPP è caratterizzato da criticità che ne riducono drasticamente la fattibilità, in particolare:
- tempi eccessivi per affidamento dei contratti e financial closing,
- elevata cancellazione delle operazioni di PPP,
- quadri finanziari e studi di fattibilità inadeguati,
- incerta bancabilità delle operazioni,
- complessità del quadro normativo.
Allo stesso tempo, lo studio mostra come alcuni di questi punti deboli abbiano suscitato interesse in ambito istituzionale, cui sono succeduti rilevanti provvedimenti normativi.
Un esempio in tal senso è dato dai project bond, obbligazioni destinate alla realizzazione di specifiche infrastrutture, introdotte con il Decreto Sviluppo (Decreto Legge m. 83 del 22 giugno 2012), poi superato dal dl 133-2014, meglio noto come Sblocca Italia, che precisa la nozione di 'investitori qualificati' cui è riservata la detenzione e la circolazione dei project bond e rende strutturale l’aliquota agevolata al 12,5% sugli interessi di tali strumenti emessi per finanziare gli investimenti in infrastrutture o nei servizi di pubblica utilità.
Il problema delle competenze e la Legge Delrio
Fra le criticità maggiori del mercato italiano individuate dalle studio rientra il fatto che i piani strategici territoriali siano stati spesso ridotti alla programmazione di opere non aderenti a una logica di sistema locale di sviluppo e che non siano supportati da un’analisi finanziaria seria ed efficace.
Tale condizione rende necessario un processo di rinnovamento istituzionale, in grado di declinare funzioni, competenze e programmi, e che vada di pari passo con il rilancio sistematico di un Partenariato Pubblico-Privato capace di intercettare un’efficace pianificazione dello sviluppo territoriale.
Perché ciò sia possibile, lo studio parla chiaro: è necessario affrontare con serietà e determinazione il complesso tema delle competenze. In tal senso, andrebbe compiuto ogni sforzo per varare programmi di implementazione di competenze il cui budget non sia assorbito prevalentemente dai costi di project management, lasciando solo risorse residuali per l’azione formativa, ma che ponga l'accento sulle competenze.
Ciò riguarda, in particolare, la Pubblica Amministrazione: non a caso, il supporto ad azioni di capacity building costituisce l’oggetto dell’obiettivo tematico 11 della nuova politica di coesione 2014-2020, che riguarda appunto il rafforzamento della capacità istituzionale e la promozione di una PA efficiente.
Ma le competenze qualificate da sole non bastano a far cambiare direzione a scelte politiche locali sbagliate, che finiscono per muoversi spesso in direzione opposta alla corretta implementazione dei Partenariati Pubblico-Privato.
In base allo studio, uno stimolo a migliorare la situazione esistente viene dalla legge n. 56 del 7 aprile 2014, “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di Comuni”, la cosiddetta Legge Delrio, orientata a favorire un cambiamento radicale di visione dello sviluppo territoriale attraverso l’utilizzo delle migliori energie e risorse presenti nei territori.
In particolare alcuni punti focali della legge si rivelano di particolare rilevanza:
- le città metropolitane sono una realtà istituzionalmente definita,
- la revisione delle Province, superate da una nuova visione degli assetti territoriali che introduce il concetto di “enti territoriali di area vasta”, in una formulazione di funzioni delegate bottom-up (dai comuni) e top-down (dalle regioni). La conseguenza è un rinnovato rapporto tra Comuni e Regioni, in cui l’area vasta si pone come una dimensione interessante per l’implementazione di una serie molteplice di funzioni,
- il ruolo prioritario assunto dalle Unioni e dalle Fusioni di Comuni.
Si tratta di una profonda revisione della geografia amministrativa territoriale, in cui gli interessi di area vasta sono rivitalizzati laddove sia presente una forte connessione tra Comuni e siano ben definiti gli obiettivi di sviluppo prioritari dell’area stessa.
Il ruolo della PA
Un freno al pieno sviluppo di questo nuovo approccio alla costruzione e gestione di opere pubbliche emergono è rappresentato dalle vischiosità proprie di tutto il comparto dei lavori pubblici e dalla scarsa attività propulsiva delle amministrazioni, che spesso non percepiscono appieno la complessità insita in un’operazione di finanza di progetto.
Le amministrazioni, si legge nello studio, devono quindi assumere in pieno le proprie responsabilità, senza timidezze e senza confusione di ruoli. Le grandi stazioni appaltanti non devono rinunciare ad avvalersi della propria capacità progettuale e di programmazione del territorio per affidarsi passivamente alla promozione privata. Del resto, la promozione privata può e deve essere usata in modo intelligente, senza anticipare le scelte programmatiche e procedurali delle amministrazioni aggiudicatici, cui deve rimanere la regia dell’iniziativa.
Parola d'ordine: chiarezza. È importante che eventuali conflitti o sovrapposizioni di competenze tra amministrazioni siano identificati e risolti prima della pubblicazione di una gara, in modo che i promotori sappiano senza alcuna ambiguità quale amministrazione assumerà il ruolo di stazione appaltante. E' attraverso l’azione consapevole dell’amministrazione, conclude lo studio, che passa il salto di qualità del mercato.
Le opportunità della politica di coesione 2014-2020
Una forte motivazione al rilancio del Partenariato Pubblico-Privato proviene dalla politica di coesione 2014-2020, che attraverso la nuova regolamentazione dei fondi europei propone uno sviluppo locale di tipo partecipativo con il coinvolgimento degli stakeholder che rappresentano degli interessi socio-economici del territorio.
La Commissione europea ha lanciato messaggi molto chiari che individuano nei PPP la strategia vincente per lo sviluppo. Del resto, anche i programmi a gestione diretta della stessa Commissione, come Horizon 2020, prevedono linee specifiche di aiuto a forme di Partenariato Pubblico-Privato nell’ambito del pilastro “Industrial leadership”. Nella sinergia tra Commissione europea, Stati membri e settore privato sta il segreto per l’ottimizzazione di risultati altrimenti difficili da raggiungere.
Il Partenariato Pubblico-Privato e i suoi strumenti costituiscono la vera sfida della nuova programmazione europea 2014-2020. In tale ambito si muove la Project bond iniziative, lanciata nel 2012 da Commissione europea e BEI per attrarre, attraverso il mercato dei capitali, finanziamenti privati addizionali per grandi progetti infrastrutturali.
Il rilancio del Partenariato Pubblico-Privato associato alla tecnica del Project financing può costituire un’efficace strategia per uscire dalla crisi socio-economica che da anni imperversa nell’eurozona.
Le risorse europee 2014-2020 sono state allocate, e il quadro finanziario dell’Accordo di partenariato per l’Italia prevede una dotazione complessiva delle risorse disponibili a valere sui fondi strutturali e di investimento europei FESR, FSE e FEASR, al netto del FEAMP, pari a 42.085.700.000 euro.
A queste vanno aggiunte altrettante risorse nazionali. I segnali che provengono dagli investitori, si legge nello studio, sono incoraggianti e chiari: non c’è indisponibilità al Partenariato Pubblico-Privato, c’è semmai un deficit di fiducia istituzionale e una scarsità di buoni progetti.
Il corretto utilizzo del contributo pubblico
Nel caso in cui, in un'operazione di PPP, la gestione economica dell’infrastruttura non riesca a perseguire l’equilibrio economico-finanziario dell’investimento, l’attuale quadro legislativo prevede la possibilità di utilizzo di un contributo pubblico.
La funzione principale dei contributi pubblici è anche quella di migliorare la redditività complessiva di un investimento infrastrutturale: nell’ipotesi in cui le attività di gestione di un’infrastruttura non permettano di remunerare i capitali privati investiti in un progetto, si renderà necessario l'intervento dell'amministrazione pubblica.
Si procede dunque con la Valutazione di congruità del contributo pubblico (VCC), un processo valutativo che può essere utilizzato per determinare la quantità ottimale di contribuzione pubblica tale da garantire in un progetto infrastrutturale l’equilibrio economico finanziario degli investimenti e della connessa gestione in un’operazione di PPP.
Tale contributo pubblico potrà essere erogato in fase di costruzione, in fase di gestione sotto forma di canone di disponibilità, contributo in conto gestione, integrazione tariffaria e tariffe ombra e al termine della concessione.
Diversi interventi della PA inducono effetti diversi, ma il risultato ultimo sarà il medesimo. Mentre il contributo pubblico iniziale riduce il fabbisogno da finanziare attraverso capitali privati, l’erogazione di un contributo pubblico nella fase di gestione non riduce tale fabbisogno ma aumenta il flusso di cassa annuale, incrementando la capacità di debito e i flussi di cassa disponibili per gli azionisti, consentendo dunque una maggiore copertura del fabbisogno finanziario complessivo del progetto sotto forma di debito o di capitale di rischio.
Conclusioni
Al fine di migliorare l’utilizzo del Partenariato Pubblico-Privato nelle pubbliche amministrazioni, potrebbe essere opportuno:
- definire piani generali di settore all’interno dei quali ricondurre la programmazione delle singole iniziative,
- dare priorità agli investimenti immediatamente realizzabili,
- rendere obbligatoria la predisposizione, per i programmi infrastrutturali sia nazionali sia locali, del PPP test, un passaggio, da inserire nello studio di fattibilità, che includa una serie di analisi volte ad individuare la possibilità e il vantaggio per la PA di realizzare un’infrastruttura pubblica con schemi di Partenariato Pubblico-Privato,
- definire modelli operativi standard da diffondere presso le amministrazioni aggiudicatrici,
- standardizzare il cosiddetto Eurostat test, strumento da inserire all'interno dello studio di fattibilità che permette una corretta analisi ed allocazione preliminare dei rischi,
- predisporre modelli contrattuali standard,
- intervenire e porre chiarezza nell’iter di approvazione delle leggi di spesa.
