Linee guida e raccomandazioni UE, i punti fermi nella stesura dei Recovery Plan

Attraverso le linee guida Bruxelles ha definito i criteri che gli Stati membri devono rispettare nel preparare i Piani nazionali di ripresa e resilienza per accedere ai fondi europei del Next Generation EU.

Firmato il Recovery, via libera al dispositivo per la ripresa e la resilienza 

Una partita alla quale si rischia di non poter partecipare se non si rispettano alla lettera le regole del gioco. È questa la sintesi della situazione che accomuna i 27 Stati membri dell’UE, attualmente impegnati nella definizione dei propri Recovery Plan.

Infatti, se da un lato stringono i tempi per portare a termine la preparazione dei Piani nazionali di ripresa e resilienza, con la consegna delle versioni definitive dei vari documenti entro aprile 2021, ad essere fondamentale per l’accesso alle risorse europee è il livello di dettaglio e di precisione qualitativa e quantitativa richiesta dall'UE nella stesura dei Piani stessi.

Regole d’oro: le linee guida UE, il semestre europeo e i principi trasversali

La versione definitiva della linee guida UE, composta da 55 pagine più un template, si apre sottolineando il legame indissolubile tra riforme e investimenti, entrambi di pari importanza per ottenere il tesoretto di Next Generation EU.

Questi due elementi dovranno essere coerenti, sostanziali, credibili e soprattutto utili per affrontare le sfide nel singolo Stato membro. Su quest’ultimo punto, le linee guida prevedono che le sfide debbano essere declinate all’interno di sei pilastri fondamentali, ossia: 

• Transizione verde;
• Digitalizzazione;
• Crescita sostenibile e inclusiva, compresi temi come la coesione sociale, il lavoro, la produttività, la competitività, la ricerca, lo sviluppo e l’innovazione, e il rafforzamento del mercato unico che possa sostenere le PMI; 
• Coesione sociale e territoriale;
• Salute, insieme a resilienza economica, sociale ed istituzionale, con un focus sulla reazione alla crisi e alla preparazione in vista di future emergenze;
• Politiche per le nuove generazioni, bambini e giovani, inclusi gli argomenti istruzione e competenze. 

Insieme a queste sfide, rese più urgenti dalla crisi di Covid-19, ogni Paese deve fare una panoramica che delinei in che modo il Piano può dare una risposta esauriente e bilanciata al contesto economico e sociale specifico, attraverso progetti e cifre chiave. In questo modo si fornisce anche un approfondimento non solo qualitativo, ma anche quantitativo circa l'impatto complessivo stimato del Piano e delle sue sinergie con altri strumenti della programmazione europea.

Un altro fattore indispensabile che emerge nella versione aggiornata delle linee guida è il nesso tra la definizione dei Recovery Plan e il semestre europeo. Nello specifico, il Recovery Plan dovrebbe contenere almeno un sottoinsieme significativo delle raccomandazioni Paese 2019-2020 e fornire spiegazioni dettagliate di come vengano affrontate dalle misure proposte, in che modo cioè le criticità vengano risolte. 

Insieme alle raccomandazioni per la rapida attuazione di riforme e investimenti che sono specifiche per ogni Stato membro, ci sono delle priorità che si riscontrano in tutto l’ecosistema Europa e che i 27 dovranno affrontare come “European Flagship”. Sono sette le missioni comuni: Power up, Renovate, Recharge and Refuel, Connect, Modernise, Scale-up, Reskill and upskill. Per ognuna di queste sarà necessario descrivere in modo dettagliato le riforme e gli investimenti contenuti nel Recovery Plan, che verranno sostenuti mediante le risorse del Next Generation EU. 

Alle linee guida e alle raccomandazioni Paese, gli Stati membri dovrebbero definire le proprie sfide nazionali più importanti considerando anche delle tematiche trasversali. Fra i focus in questione ci sono la parità di genere, l’uguaglianza formale e sostanziale a prescindere dall’etnia, il credo religioso, l’età, l’orientamento sessuale, le disabilità. 

La raccomandazioni all'Italia del 2019

Le raccomandazioni specifiche per Paese sono un tassello fondamentale per quanto riguarda il coordinamento delle politiche economiche. Tra la fine di maggio e l’inizio di giugno di ogni anno la Commissione UE pubblica questi documenti di valutazione sulla traiettoria dei conti pubblici dei 27 Paesi europei, sulle riforme attuate e sui Programmi nazionali di riforma presentati a Bruxelles. Il documento indica le azioni da intraprendere per ciascun Paese nei successivi 12-18 mesi.

Per quanto riguarda le raccomandazioni 2019, l'Italia dovrebbe anzitutto assicurare l'attuazione piena e tempestiva della raccomandazione per l'intera zona euro, che si articola in cinque componenti:

• Implementare il mercato unico, migliorare l'ambiente imprenditoriale e perseguire riforme per il rafforzamento e la resilienza del mercato, dei prodotti e dei servizi. Ridurre il debito estero e portare avanti le riforme per aumentare la produttività negli Stati membri dell'area euro, rafforzare le condizioni a sostegno dell'aumento dei salari rispettando il ruolo delle parti sociali, attuare misure che favoriscano gli investimenti nei Paesi UE;
• Ricostruire le riserve fiscali nei paesi dell'area euro con livelli elevati di debito pubblico, sostenere investimenti nel pubblico e nel privato e migliorare la qualità e la composizione delle finanze pubbliche in tutti i Paesi;
• Ridurre le tasse per l'occupazione, rafforzare i sistemi di istruzione e gli investimenti nelle competenze, aumentare l'efficacia delle politiche attive del lavoro. Affrontare la segmentazione del mercato del lavoro e garantire adeguati sistemi di protezione sociale in tutta l'area euro;  
• Rendere operativo il sostegno al 'Single Resolution Fund', istituire uno schema di assicurazione dei depositi europeo, progettare e rafforzare il quadro normativo e di vigilanza UE. Promuovere la riduzione dell'indebitamento di grandi stock di debito privato. Ridurre rapidamente il livello dei prestiti in sofferenza in zona euro e prevenirne l'accumulo, anche eliminando la distorsione del debito nella tassazione;
• Compiere rapidi progressi verso il completamento dell'Unione economica e monetaria, anche nella prospettiva di rafforzare il ruolo internazionale dell'euro, tenendo conto delle proposte della Commissione, tra cui quelli riguardanti il ​​settore finanziario, il programma di sostegno alle riforme e il programma europeo per la stabilizzazione degli investimenti nell'ambito del bilancio pluriennale 2021-2027.

Nel caso dell'Italia, in particolare:

• le misure nel settore della pubblica amministrazione, della giustizia e della concorrenza contribuiranno all'attuazione della prima raccomandazione per la zona euro per quanto riguarda i mercati dei prodotti resilienti e la qualità delle istituzioni;
• una politica economica più mirata per quanto riguarda gli investimenti nei settori specificati e l'impiego delle entrate straordinarie per la riduzione del debito pubblico contribuiranno ad attuare la seconda raccomandazione per la zona euro per quanto riguarda il sostegno agli investimenti e la ricostituzione delle riserve;
• le misure volte a migliorare l'occupabilità e ad alleggerire l'onere fiscale sui fattori produttivi contribuiranno all'attuazione della terza raccomandazione per la zona euro per quanto riguarda il funzionamento del mercato del lavoro;
• le misure volte a migliorare i bilanci delle banche andranno nel senso della quarta raccomandazione per la zona euro per quanto riguarda la riduzione dei crediti deteriorati. 

Secondo il documento, l'Italia presenta squilibri macroeconomici eccessivi. In particolare, l'elevato debito pubblico e la prolungata debolezza della dinamica della produttività comportano rischi di rilevanza transfrontaliera. Per questo "risulta particolarmente significativa la necessità di agire per ridurre il rischio di ripercussioni negative sull'economia italiana e, date le sue dimensioni e la sua rilevanza transfrontaliera, sull'Unione economica e monetaria".

Inoltre, il sistema tributario italiano continua a gravare pesantemente sui fattori di produzione, a scapito della crescita economica. L'elevato carico fiscale sul lavoro e sul capitale scoraggia l'occupazione e gli investimenti. Il bilancio 2019 ha leggermente ridotto la pressione fiscale sui lavoratori autonomi ma, nel complesso, l'ha temporaneamente aumentata sulle imprese. Quindi, dato che le basi imponibili meno penalizzanti per la crescita, come il patrimonio e i consumi, sono sottoutilizzate, "vi sono margini per alleggerire il carico fiscale sul lavoro e sul capitale senza gravare sul bilancio dello Stato".

C'è poi il problema delle pensioni. La spesa dell'Italia per le pensioni di vecchiaia, pari a circa il 15 % del PIL nel 2017, è tra le più elevate dell'Unione ed è destinata a crescere nel medio periodo a causa del peggioramento dell'indice di dipendenza degli anziani. Per evitare questo aumento "dovrebbero essere pienamente attuate le già previste riforme pensionistiche volte a ridurre le passività implicite derivanti dall'invecchiamento della popolazione".

Tra le altre annotazioni e pro-memoria c'è il fatto che l‘Italia ha compiuto progressi limitati nello spostamento del carico fiscale dal lavoro, nella riduzione delle spese fiscali, nella riforma del sistema catastale, nella lotta al lavoro sommerso, nel sostenere la partecipazione delle donne nel mercato del lavoro. Tutte cose a cui provvedere, per rilanciare al meglio l’economia e rimettere in ordine di conti. 

Le raccomandazioni all'Italia 2020

Le raccomandazioni specifiche per Paese redatte nel 2020, e che comprendono la liste delle cose da fare nel biennio 2020-2021, hanno nelle misure anti-coronavirus la nuova componente di un documento altrimenti molto simile a quello dell'anno precedente. In sintesi, i promemoria sottolineano il protrarsi di alcune criticità: troppo debito, troppe tasse sul lavoro, nessuna riforma del catasto, un ambiente lavorativo troppo poco a misura di donna, ancora ritardi nella riforma della giustizia.

La prima raccomandazione riguarda il debito. Il documento suggerisce di adottare tutte le misure necessarie per affrontare efficacemente la pandemia, sostenere l’economia e sostenere la conseguente ripresa. Si suggerisce, quindi di spendere risorse e poi quando le condizioni economiche lo consentono, perseguire politiche volte a raggiungere posizioni fiscali prudenti a medio termine e garantire la sostenibilità del debito, rafforzando nel contempo gli investimenti.

Altra raccomandazione per l’Italia è sostenere l’economia reale, "includendo piccole e medie imprese, imprese innovative e ai lavoratori autonomi, evitando pagamenti in ritardo". Qui si invita anche promuovere investimenti privati per favorire la ripresa economica, concentrando tali investimenti sulla transizione verde e digitale, "in particolare sulla produzione e l’uso puliti ed efficienti di energia, ricerca e innovazione, trasporto pubblico sostenibile, rifiuti e gestione delle risorse idriche come infrastruttura digitale rafforzata per garantire la fornitura di servizi essenziali".

Terzo punto è il sostegno al lavoro. Appare più che mai necessario "fornire un’adeguata sostituzione del reddito e l’accesso alla protezione sociale, in particolare per i lavoratori atipici". Viene chiesto all'Italia di mitigare l’impatto della crisi sull’occupazione, "anche attraverso accordi di lavoro flessibili e sostegno attivo all’occupazione", e di investire sull‘apprendimento a distanza e l’acquisizione di competenze, "comprese quelle digitali".

Ultima raccomandazione, già fatta più volte negli anni precedenti, riguarda la riforma della giustizia. Nel documento si legge che l'Italia deve "migliorare l’efficienza del sistema giudiziario e l’efficacia della pubblica amministrazione".

Descrizione delle riforme e degli investimenti

I Piani di ripresa e resilienza dovrebbero essere composti "da riforme e investimenti, raggruppati in componenti coerenti", che "dovrebbero avere una granularità / specificità sufficiente per mostrare un collegamento diretto tra le misure proposte". Inoltre, gli Stati membri sono invitati a dettagliare gli investimenti e le riforme inclusi nella componente, il loro contributo previsto, gli obiettivi, i relativi traguardi e tempistiche, il loro finanziamento e costo.

Nel documento viene indicata più volte la necessità di misurare in modo puntuale quanto ciascuna delle singole misure proposte contribuisca ai due grandi obiettivi del Next Generation EU, ovvero la digitalizzazione e la rivoluzione green. Un apposito allegato, inoltre, specifica la metodologia da usare per associare un coefficiente a ciascuna misura di investimento o di riforma, in modo che gli Stati membri non possano prevedere obiettivi generici oppure dare un'apparente facciata verde o digitale ad interventi che non si inseriscono in questi filoni.

A questo si aggiunge che "tutti i tipi di riforme dovrebbero essere considerati nell'ambito dello strumento, comprese quelle che non richiedono alcun finanziamento specifico" se necessarie per affrontare le sfide nazionali o per l'attuazione degli investimenti.

C'è anche una descrizione più dettagliata dei target. Gli esborsi potranno avvenire al massimo due volte l'anno e saranno legati "al completamento soddisfacente di un gruppo di tappe fondamentali e obiettivi". Le richieste di pagamento saranno presentate dagli Stati nel primo e terzo trimestre o nel secondo e quarto di ogni anno fino al 2026. Infine, i dodici Paesi UE che hanno squilibri eccessivi, tra cui c'è anche l'Italia, "sono invitati a spiegare come i loro piani contribuiranno ad affrontarli".

Consulta il documento con le raccomandazioni del semestre UE per l'Italia

Recovery Plan, via libera rapido per Piani coerenti con raccomandazioni UE

Attualmente, sono 18 i Paesi che hanno consegnato a Bruxelles le prime bozze di Recovery Plan, tra cui anche l'Italia, mentre gli altri 9 hanno per ora solo condiviso alcuni elementi. Dopo una prima analisi sommaria, i Piani sarano valutati dalla Commissione europea in base a fattori specifici, tra cui:

• la loro coerenza con gli obiettivi generali, ossia rafforzare la ripresa e affrontare le priorità individuate dalle raccomandazioni UE;
• l'efficienza delle misure, cioè se queste avranno un impatto duraturo e se i costi sono ragionevoli e plausibili.

A questi due punti, si aggiunge un terzo fattore di rilievo: l'equilibrio tra riforme e investimenti. L'Esecutivo europeo ha più volte insistito su questa coerenza, considerando che nella maggior parte dei documenti al momento si tende a favorire maggiormente la seconda componente. Per quanto riguarda le riforme, inoltre, la Commissione ha spiegato che non bisognerà inserire nei Piani tutte quelle raccomandate dall'Unione, ma, spiegano gli esperti, "una parte significativa" di esse.

Parallelamente, Bruxelles sta invitando gli Stati ad accelerare il lavoro preparatorio, nella consapevolezza che piani preparati bene avranno un processo di approvazione più rapido. In questo senso, l'invito è quindi a lavorare a fondo sulle stime dei costi degli investimenti e delle riforme, che l'Europa dovrà validare, e sulla definizione di obiettivi realistici che faranno sbloccare le tranche di sovvenzioni. 

Consulta le linee guida UE definitive sui Recovery Plan

Corte Conti UE: i Recovery plan devono perseguire obiettivi europei

Alle indicazioni contenute nelle linee guida della Commissione si aggiungere un parere pubblicato a settembre dalla Corte dei conti europea, che sottolinea l’importanza dei Piani nazionali per la ripresa e la resilienza al fine di assicurare che le risorse dell’UE siano dirette al conseguimento degli obiettivi generali comunitari in materia di coesione, sostenibilità e digitalizzazione e siano ben coordinate con altre forme di sostegno fornite a livello nazionale.

"Il dispositivo per la ripresa e la resilienza è fondamentale per rendere rapidamente disponibili i finanziamenti necessari a sostenere la ripresa e a migliorare la resilienza delle nostre economie nazionali. Ciascuno Stato membro dovrà fare la propria parte, stabilendo un’agenda per le transizioni verde e digitale, gli investimenti e le riforme", ha dichiarato Ivana Maletić, il membro della Corte responsabile per il parere.

"Si tratta di un’occasione per dimostrare che l’UE è veramente in grado di ottimizzare l’impiego delle risorse. Per farlo, dobbiamo però prestare la massima attenzione affinché queste siano effettivamente assegnate là dove possono contribuire al raggiungimento degli obiettivi ambiziosi che l’UE si è posta. Sapremo così sfruttare al massimo le potenzialità del dispositivo per la ripresa e la resilienza", ha aggiunto Maletić.

La logica di spesa del dispositivo mira a fornire sostegno ad ampi programmi di riforma e di investimento sulla base dei progressi conseguiti rispetto ai target intermedi, invece di rimborsare le spese sostenute per specifici programmi e progetti, come avviene nel caso dei fondi strutturali dell’UE.

Secondo la Corte, il collegamento tra il dispositivo e gli obiettivi europei - come la convergenza economica, il Green Deal e la trasformazione digitale - potrebbe essere rafforzato introducendo, ad esempio, indicatori comuni obbligatori, stabilendo così un nesso diretto tra i target intermedi e finali dei singoli piani per la ripresa e la resilienza e i relativi obiettivi.

Viene apprezzato il fatto che il dispositivo sia basato su procedure esistenti, come il regolamento recante disposizioni comuni (RDC) e il semestre europeo, il che agevola le sinergie e riduce gli oneri amministrativi sia a livello nazionale che dell’UE. Inoltre, il previsto dialogo con gli Stati membri consente la flessibilità necessaria ad affrontare situazioni specifiche. 

Tuttavia, l’elaborazione in contemporanea dei Piani per la ripresa, dei Programmi operativi e dei Programmi nazionali di riforma potrebbe essere problematica per gli Stati membri, e chiede una semplificazione delle procedure. La Corte sottolinea, inoltre, la necessità di orientamenti adeguati e di un appropriato coordinamento per evitare sovrapposizioni con altre fonti di finanziamento UE.

Secondo la Corte, infatti, è difficile valutare l’adeguatezza degli importi finanziari proposti per far fronte alle conseguenze di una crisi ancora in corso. Anche se il dispositivo è stato introdotto in risposta alla conseguenze a medio e lungo termine della pandemia, la proposta ripartizione dei contributi finanziari agli Stati membri è basata in larga misura sulla situazione pre-Covid. Di conseguenza, quattro dei dieci Stati membri che ricevono la quota più consistente delle sovvenzioni del dispositivo dovrebbero, in base alle previsioni, registrare nel 2020 un calo del PIL meno consistente rispetto alla media UE pari a circa il 7%.

Inoltre, il meccanismo di ripartizione riflette solo in parte l’obiettivo del dispositivo di promuovere la coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione migliorando la resilienza e sostenendo la ripresa. Oltre due terzi delle sovvenzioni del dispositivo sono in effetti destinati ai 14 Stati membri con un PIL pro capite 2019 pari ad almeno il 90% della media UE, e solo un quarto circa agli otto Stati membri con un PIL pro capite nel 2019 inferiore al 75% della media UE. 

Infine, la Corte sottolinea la necessità che la Commissione e gli Stati membri adottino misure incisive ed efficaci contro frodi e irregolarità, per far sì che il sostegno dell’UE venga utilizzato per le finalità perseguite. Sono state rilevate, infatti, alcune debolezze nelle procedure di monitoraggio e rendicontazione prospettate.

Per quanto riguarda le disposizioni in materia di governance e audit, la Corte ritiene necessario definire esplicitamente il ruolo del Parlamento europeo nella procedura di bilancio, nonché i diritti di audit della Corte, per far sì che al dispositivo si applichino gli stessi princìpi di rendicontabilità e trasparenza previsti per il bilancio generale dell’UE. 

Consulta il documento della Corte dei Conti UE