Urbact - strumento urban diplomacy Ue nella cooperazione con Paesi terzi

Il Programma Urbact III e il Patto dei Sindaci presi a modello di sviluppo e sostenibilità nel dialogo internazionale sull'Agenda Urbana 

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Oggi oltre il 70% della popolazione dell’Ue vive in aree urbane con una percentuale che nel tempo è destinata a crescere facendo del continente europeo un’area geografica fortemente antropizzata. Si tratta di un trend che si conferma anche a livello globale laddove nelle aree urbane si concentra circa il 50% della popolazione con una prospettiva che in un futuro prossimo passerà al 60% come rivelato da studi recenti. Ma non tutte le città sono eguali.

Va detto che a livello globale il panorama si presenta molto variegato e spesso territorialmente sbilanciato con la crescita di grossi poli metropolitani a danno di altri territori più periferici. Questi fenomeni sono alla base di trend e squilibri territoriali in Paesi in via di sviluppo o Paesi a forte crescita come nel caso della Cina. Ma il lento arretramento dei territori e delle piccole e medie città a livello globale appare preoccupante anche in in Europa, aggravato, inoltre, dal prolungarsi della crisi economica.

Va detto tuttavia che il modello territoriale europeo urbano diffuso, incentrato su un sistema urbano policentrico, ha sempre rappresentato un elemento distintivo ed un punto di forza del continente europeo a cui è spesso associato uno standard elevato di qualità della vita. In tale ambito importante e strategico è stato ed è il ruolo delle politiche regionali europee con le quali l’Ue ha investito in modo rilevante nel tentativo costante ma non sempre efficace, di favorire il riequilibrio territoriale fra città e zone rurali ma anche e soprattutto di valorizzare il ricco sistema di città medio piccole che accomuna l'assetto territoriale “storico” di molti Stati membri.

Si tratta di sperimentazioni e programmi attivati dall'Ue da almeno 30 anni che vedono quali diretti beneficiari le città e le aree urbane in quello che viene definito rafforzamento della dimensione urbana attraverso in primis le politiche di coesione europee; tali politiche affrontano e rafforzano lo sviluppo urbano rispetto a tre dimensioni - economica, sociale ed ambientale - ponendole tutte sullo stesso piano.

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L'approccio europeo allo sviluppo urbano sostenibile ha visto nel tempo l’affermazione  della dimensione locale ovvero la valorizzazione degli asset materiali ed immateriali di un determinato territorio, definito anche sviluppo “place based”; ad esso ha anche corrisposto un livello di decentramento del potere decisionale e la necessità di maggior protagonismo ed azione delle città, tradottosi quindi in una nuova e rafforzata governance tra i livelli decisionali e gli attori di un determinato territorio. Tale processo, che è legato anche e soprattutto a livello europeo della applicazione del principio di sussidiarietà all'interno dei sistemi legislativi, ha arricchito il contributo delle comunità locali a livello di visione e strumenti programmatori della politica territoriale. Principio quello della sussidiarietà che, inoltre dimostra quanto strategico sia il coinvolgimento degli enti sub-nazionali all'interno del processo decisionale europeo.

Nell'ambito della sostenibilità urbana e del processo che ha dato corpo alla Agenda Urbana integrata dell'Ue, tutti gli aspetti citati hanno fatto sì che l’Unione possa egregiamente vantare modelli di sviluppo esportabili nel mondo alla base inoltre di quella che viene definita la urban diplomacy con la quale l’Ue coopera con i Paesi terzi.

Come evidenziato in un post dello European Parliamentary Research Service  “The International Dimension Of European Urban Policy” (Isabel Moran Vidal, 2014), l'azione dell'Ue nella promozione del modello sostenibile europeo a scala globale parte da lontano e si alimenta di iniziative internazionali e strumenti di policy supportati da diverso tempo dalle varie istituzioni tra cui il Parlamento europeo; in primis i diversi memorandum of understanding firmati con moltissimi dei Paesi terzi, tra cui Cina e Brasile, solo per citare quelli sui quali si sofferma una costante crescente attenzione anche in ragione delle proporzioni delle dinamiche urbane in atto. A questi accordi fanno anche inoltre seguito diverse azioni dimostrative, promosse dal 2008 al 2013, che, sempre come indicato nell'articolo citato e nella documentazione Ue disponibile, sono finalizzate a “rafforzare la cooperazione regionale e locale attraverso la promozione della politica europea regionale a scala globale”. 

La necessità di tenere il passo ad un’urbanizzazione incontrollata è tipica del modelli attuali di sviluppo di Paesi nel continente Africano od ancora, come nel caso della Cina, accomuna intenti di contenere/pianificare spostamenti interni della popolazione, tradotti di recente in grandiosi programmi di costruzione di vere e proprie nuove città. Singolare infatti è l'esperienza del Governo cinese che ha lanciato a marzo 2014 il Nuovo Piano Nazionale di Urbanizzazione 2014-2020. Il Piano modifica le modalità di rilascio dello status di cittadinanza urbana (Hukou) a coloro che si spostano da determinate zone rurali alle città di nuova costruzione. Tradotto in parole semplici: lo status di cittadinanza va letto in termini di accesso ad esempio a servizi quali l'assistenza sanitaria per coloro che non provengono originariamente dalle città. Si tratta, quindi, di un'operazione tendente a superare ingiustizie che generano attualmente nei confronti dei cosiddetti migranti rurali enormi diseguaglianze sociali, culturali ed ambientali. Un piccolo cenno agli obiettivi del Programma Nazionale di Urbanizzazione 2014-2020 cinese ne fa comprendere la portata; il miglioramento della qualità urbana; una crescita più efficiente nel contesto urbano con stringenti controlli sui meccanismi di utilizzo del suolo e di investimento; il miglioramento la qualità dei centri minori potenziando il network dei trasporti locali.

Al di là dell'esperienza cinese, molti processi citati e che si sono manifestati in altre aree geografiche sono tutti fenomeni accomunati da simili problematiche: come integrare e rendere coerenti e sostenibili delle scelte di sviluppo rispetto ad un sistema di politiche settoriali spesso configgenti ed un sistema di interessi conflittuali da parte di soggetti differenti che intervengono nel processo decisionale a diverso titolo. Il tutto rispetto ad un territorio e delle dinamiche territoriali di competitività ben più ampie, le quali quindi negano e sfuggono da artificiosi ambiti amministrativi politico/istituzionali di un determinato territorio e richiedono, al contrario, un approccio funzionale e lo sforzo di co-progettazione con le comunità locali. Da quest'ultimo deriva il cosiddetto approccio funzionale.

Un contributo particolarmente importante alla costruzione di politiche integrate partendo da una sfida che accomuna un determinato territorio ed al rafforzamento della pianificazione strategica funzionale, nonché al coinvolgimento degli stakeholders, lo si deve al Programma europeo Urbact. Rientrante nella cooperazione territoriale europea, 2° obiettivo delle politiche di coesione e comunemente conosciuta ai più attraverso i Programmi Interreg strain C, Urbact è l'unico Programma destinato alle città europee di ogni dimensione e grado amministrativo che in circa 25 anni ha costruito una consolidata metodologia di scambio e costruzione di buone prassi transnazionali.

Non è pertanto un caso che Urbact è preso a modello del Programma europeo “International Urban Cooperation – Innovative and sustainable cities and  regions” (IUC), iniziativa lanciata dall'Ue nell'ambito dello Strumento di Partenariato istituito nell'attuale programmazione 2014-2020 per la cooperazione, per l'avanzamento e la promozione di interessi comuni con i Paesi terzi. IUC ha come destinatari ampie aree geografiche dell'Asia, l'America del Sud e del Nord.

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Il Piano di azione 2015 dello Strumento di Partenariato indica IUC quale Programma atto a facilitare il dialogo con le aree geografiche anche al fine di promuovere interessi di business dell'Ue in un mercato sullo sviluppo e l'urbanizzazione sostenibile in forte crescita in diverse aree geografiche del mondo.

IUC supporta l'azione e gli accordi internazionali ed europei a sostegno della lotta ai cambiamenti climatici e costituisce il contributo della Ue alla discussione internazionale sulla nuova agenda urbana del 21 secolo.

IUC si sviluppa secondo tre macro ambiti oggetto dello scambio: cambiamenti climatici ed in particolare efficienza energetica, sviluppo integrato sostenibile e sistemi regionali di innovazione. 

Come già per molte iniziative pregresse dell'Ue, IUC rafforza dialogo e cooperazione diretta fra città europee e città delle aree geografiche dei Paesi terzi individuate dal Programma; per questa cooperazione city-to-city il Programma capitalizza su due esperienze europee rilevanti ovvero, Urbact e Covenant of Mayor. Nel caso di Urbact, il Programma IUC riprende il modello e l'approccio di costruzione dal basso del Piano di Azione con gli stakeholders locali a dimostrazione del valore aggiunto e della esperienza accumulata nello spazio europeo da questo Programma Interreg.

* Paola Amato, già ricercatore in urban and territorial planning presso il Building Research Institute (Giappone) nell'ambito della EU Science&Technology Fellowship for Japan and Korea

** Dr Pietro Elisei, International Expert in Strategic Planning and Urban Policy Design

Photo credit: Nguyen Hung Vu