Guida al DNSH, il principio del ‘non arrecare un danno significativo’ nel PNRR: arrivano gli orientamenti tecnici
Tutti gli investimenti e le riforme inclusi nei Piani nazionale di ripresa e resilienza non devono danneggiare l’ambiente. In termini tecnici si chiama DNSH, Do No Significant Harm, ed è indispensabile per accedere ai fondi europei. Ecco le informazioni sull'applicazione del DNSH, contenute in una guida operativa e negli orientamenti tecnici pubblicati l'11 ottobre nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.
Nessuna misura inserita in un Piano per la ripresa e la resilienza deve arrecare danno agli obiettivi ambientali e la valutazione dei PNRR deve garantire che ogni singola misura (quindi ciascuna riforma e ciascun investimento) inclusa nel Piano sia conforme al principio DNSH, "do no significant harm".
Per capire bene cosa significhi rispettare il DNSH occorre fare riferimento a un caposaldo della legislazione europea, vale a dire la tassonomia, che rappresenta il riferimento per indicare se un progetto arreca o meno un danno significativo all’ambiente. Si tratta del regolamento UE 2020/852 relativo all'istituzione di un quadro che favorisce gli investimenti sostenibili, tramite la definizione di un sistema di classificazione (la tassonomia, appunto) delle attività economiche ecosostenibili.
Do No Significant Harm - DNSH: gli orientamenti ambientali del Recovery
- DNSH: una definizione
- Il principio DNSH negli orientamenti europei
- La guida operativa del Governo sul DNSH
- Gli orientamenti tecnici UE
- Documenti e link utili
Do No Significant Harm: cosa si intende per ‘danno significativo’?
L’articolo 17 del regolamento sulla tassonomia definisce il concetto di "danno significativo" per sei obiettivi ambientali. Nel dettaglio un’attività può arrecare un danno significativo:
Come si applica il principio del Do No Significant Harm al PNRR?
Si applica a tutte le misure contenute nei Piani nazionali ripresa e resilienza. Quindi, come indicato negli orientamenti europei, gli Stati membri devono fornire una valutazione DNSH per ogni singola misura e tale valutazione non dovrà essere effettuata a livello del piano o delle singole componenti del piano, bensì a livello di misura.
Da sottolineare che la valutazione DNSH deve essere effettuata non solo per gli investimenti, ma anche per le riforme.
Valutazioni “diverse” per i diversi settori
Per alcuni settori - come l'industria, i trasporti e l'energia - il principio è lampante: le riforme, in questi casi, pur avendo le potenzialità per dare un contributo significativo alla transizione verde, possono anche comportare il rischio di arrecare un danno significativo a una serie di obiettivi ambientali, in funzione di come sono progettate.
Ad esempio, una riforma che possa condurre a un aumento dei finanziamenti per i combustibili fossili attraverso banche e istituzioni finanziarie statali, o a un aumento delle sovvenzioni esplicite o implicite per i combustibili fossili, potrebbe essere considerata a rischio di arrecare un danno significativo agli obiettivi di mitigazione dei cambiamenti climatici e di prevenzione e riduzione dell'inquinamento.
Per le riforme in altri settori - come istruzione e formazione, pubblica amministrazione, arti e cultura - il rischio di danno ambientale è senz’altro più limitato, ma il loro contributo potenziale alla transizione verde potrebbe comunque essere significativo.
I principi guida per la valutazione DNSH
La valutazione deve considerare il ciclo di vita dell'attività derivante dalla misura inclusa nel Recovery: occorre quindi includere la fase di produzione, la fase di uso e quella di fine vita e per ognuna di esse fornire una stima dei possibili “danni”.
Ad esempio per una misura che sostiene l'acquisto di veicoli, la valutazione dovrebbe tenere conto, tra l'altro dell'inquinamento generato durante il montaggio, il trasporto e l'uso dei veicoli, e della gestione adeguata dei veicoli a fine vita. In particolare, una gestione adeguata a fine vita delle batterie e dei componenti elettronici (ad esempio, il loro riutilizzo e/o riciclaggio di materie prime critiche ivi contenute) dovrebbe assicurare che non è arrecato nessun danno significativo all'obiettivo ambientale dell'economia circolare.
Misure conformi e compatibili al principio DNSH: quali sono e alcuni esempi
Quando una misura risulta sostenere al 100% uno dei sei obiettivi ambientali, essa è considerata conforme al principio DNSH per tale obiettivo.
Analogamente, quando una misura "contribuisce in modo sostanziale" a uno dei sei obiettivi ambientali, essa è considerata conforme al principio DNSH per tale obiettivo. Ad esempio, lo Stato che proponga una misura a sostegno della fabbricazione di impianti efficienti sotto il profilo energetico per l'edilizia (ad esempio, impianti di illuminazione con sensori di presenza e di luce solare) non dovrà effettuare una valutazione di fondo DNSH per l'obiettivo di mitigazione dei cambiamenti climatici qualora possa dimostrare che la misura proposta "contribuisce in modo sostanziale" a tale obiettivo ambientale, conformemente al regolamento Tassonomia.
Fra le misure compatibili con la valutazione DNSH per l'obiettivo ambientale di mitigazione dei cambiamenti climatici ci sono quelle che promuovono una maggiore elettrificazione (ad es. industria, trasporti ed edilizia).
La produzione di energia elettrica non è ancora un'attività climaticamente neutra in tutta l'UE, ma è necessaria per centrare l’obiettivo di realizzare un'economia climaticamente neutra. Di conseguenza, gli orientamenti chiariscono che tali investimenti si possono considerare conformi al principio DNSH nel settore della mitigazione dei cambiamenti climatici, a condizione che gli Stati membri giustifichino la maggiore elettrificazione con un concomitante aumento della capacità di produzione di energia da fonti rinnovabili a livello nazionale. Inoltre gli Stati dovranno comunque dimostrare che tali misure non arrecano un danno significativo agli altri cinque obiettivi ambientali.
Per le attività economiche per le quali esiste un'alternativa tecnologicamente ed economicamente praticabile a basso impatto ambientale, la valutazione dell'impatto negativo di ciascuna misura dev’essere effettuata rispetto allo scenario in assenza di interventi. Laddove tale alternativa non esistesse, gli Stati membri possono dimostrare che una misura non arreca danno significativo adottando i migliori livelli disponibili di prestazioni ambientali nel settore.
Di conseguenza, le misure di produzione di energia elettrica e/o di calore a partire da combustibili fossili, e le relative infrastrutture di trasmissione/trasporto e distribuzione, in generale non si dovrebbero considerare conformi al principio DNSH ai fini dell'RRF, data l'esistenza di alternative a basse emissioni di carbonio.
Ma la Commissione prevede eccezioni limitate a questa norma generale, caso per caso, per le misure di produzione di energia elettrica e/o di calore a partire dal gas naturale e alle relative infrastrutture di trasmissione/trasporto e distribuzione.
Per garantire che le misure siano consone all'evoluzione futura e non comportino effetti di dipendenza («lock-in») dannosi, e per promuovere effetti dinamici favorevoli, possono essere necessari investimenti e riforme di accompagnamento. Ad esempio: dotare le strade di infrastrutture a basse emissioni di carbonio (ad es. stazioni di ricarica per i veicoli elettrici o stazioni di rifornimento per l'idrogeno), più ampie riforme e investimenti per la decarbonizzazione dei mix nazionali di energia elettrica o dei sistemi di trasporto.
La guida operativa sul DNSH
Coerentemente con le linee guida europee, il Governo ha pubblicato una guida operativa per il rispetto del DNSH, aggiornata dalla Ragioneria generale dello Stato con circolare del 13 ottobre 2022. La guida nasce per assistere le amministrazioni preposte alla gestione degli investimenti e delle riforme nel processo di indirizzo, raccolta di informazioni e verifica, fornendo indicazioni sui requisiti tassonomici, sulla normativa corrispondente e sugli elementi utili per documentare il rispetto di tali requisiti sui singoli settori di intervento del PNRR.
Per semplificare si può dire che gli effetti generati sui sei obiettivi ambientali da un investimento o una riforma si possono ricondurre a quattro scenari distinti:
Una volta individuati questi scenari, sono stati definiti due approcci per le valutazioni DNSH:
1) Approccio semplificato
Viene adottato se, per un singolo obiettivo, l’intervento è classificabile in uno dei primi tre scenari. Le amministrazioni hanno quindi fornito una breve motivazione per mettere in luce le ragioni per cui l’intervento è associato ad un rischio limitato di danno ambientale, a prescindere dal suo contributo potenziale alla transizione verde.
2) Analisi approfondita e condizioni da rispettare
Da adottare per gli investimenti e le riforme che ricadono in settori come quello dell’energia, dei trasporti o della gestione dei rifiuti, e che dunque presentano un rischio maggiore di incidere su uno o più obiettivi ambientali. La stessa analisi si è resa necessaria anche per gli interventi che mirano a fornire un contributo sostanziale alla mitigazione dei cambiamenti climatici.
Per semplificare:
Concretamente, la guida operativa realizzata dal Governo fornisce:
- una mappatura delle misure del PNRR, pensata per associare ad ogni misura le attività economiche che verranno svolte per la realizzazione degli interventi;
- schede tecniche relative a ciascun settore di intervento: l’obiettivo è fornire, alle Amministrazioni titolari delle misure PNRR e ai soggetti attuatori, una sintesi delle informazioni operative e normative che identificano i requisiti tassonomici, ossia i vincoli DNSH, e nelle quali sono riportati i riferimenti normativi, i vincoli stessi e i possibili elementi di verifica;
- check list di verifica e controllo per ciascun settore di intervento, che riassumono in modo molto sintetico i principali elementi di verifica richiesti nella corrispondente scheda tecnica.
Con la circolare n. 33 del 13 ottobre 2022 la Ragioneria dello Stato ha aggiornato la guida sul principio DNSH. Le principali novità legate all'aggiornamento della guida riguardano la revisione della mappatura che associa ad ogni misura le schede tecniche e check list di riferimento e più nello specifico:
- il recepimento di integrazioni e modifiche puntuali tese a rendere le schede tecniche e check list più coerenti con l'attuazione delle misure;
- l'inserimento di due nuove schede su “Impianti di irrigazione” e “Trasmissione e distribuzione di energia elettrica”;
- l'introduzione laddove possibile di “requisiti trasversali” che semplificano l'attività di verifica poiché, se rispettati, consentono di ritenere la misura conforme al principio DNSH rispetto a tutti gli obiettivi ambientali pertinenti.
Gli orientamenti tecnici UE
L'11 ottobre nella Gazzetta ufficiale dell'Unione Europea è stato pubblicato un altro documento utile a comprendere l'applicazione del DNSH. Si tratta degli Orientamenti tecnici sull'applicazione del principio "non arrecare un danno significativo" a norma del regolamento sul Dispositivo per la ripresa e la resilienza, alla base dei PNRR.
Oltre a descrivere cos'è tale principio e come dovrebbe essere applicato nei PNRR, Bruxelles spiega i criteri guida della valutazione DNSH e i casi in cui può assumere una forma semplificata. Inoltre, gli orientamenti tecnici forniscono una panoramica della legislazione ambientale e delle valutazioni d’impatto UE e spiegano in che modo gli Stati membri dovrebbero dimostrare concretamente nei loro PNRR che le misure previste sono conformi al principio DNSH.
Documenti e link utili
Orientamenti sull'attuazione del principio "non arrecare un danno significativo"
Aggiornamento Guida operativa per il rispetto del principio DNSH: circolare n. 33 del 13 ottobre 2022 e allegato
Allegati all'aggiornamento della guida: checklist schede tecniche
