Direttiva Case Green: chiarimenti UE sullo stop a incentivi per caldaie a combustibili fossili dal 2025

La Commissione ha pubblicato un documento che contiene le linee guida relative all’attuazione della Energy Performance Buildings Directive (EPBD), meglio nota come “Direttiva Case Green”. Al centro degli orientamenti di Bruxelles l’eliminazione dei finanziamenti per le caldaie a combustibili fossili, con l’indicazione di alcune rilevanti eccezioni.

Cosa prevede la Direttiva Case green

Sebbene nel complesso gli Stati membri abbiano tempo fino al 29 maggio 2026 per recepire la direttiva EPBD all’interno della normativa nazionale, dal 1° gennaio 2025 scatta già, però, il divieto di incentivi alle caldaie autonome alimentate da combustibili fossili.

In questo contesto, il documento della Commissione da un lato intende fare chiarezza sul concetto di caldaie a combustibili fossili e su altri termini correlati, al fine di rendere più agevole per gli Stati membri il recepimento della direttiva. Dall’altro passa in rassegna gli incentivi destinati alle caldaie che - in determinati contesti - potranno ancora essere ammessi.

Un contributo interpretativo che si rende ancora più prezioso per il fatto che, nonostante manchi oltre un anno all’obbligo di recepimento fissato a maggio 2026, l’esecutivo italiano sarà tenuto ad adottare un decreto legislativo per il recepimento almeno 4 mesi prima di quella data (quindi a gennaio 2026), rendendo il 2025 un anno cruciale per definire le modalità in cui la Direttiva Case Green verrà integrata nel sistema legislativo nazionale.  

Cosa prevede la Direttiva Case Green

Pubblicata l’8 maggio 2024 nella Gazzetta Ufficiale dell’UE ed entrata in vigore lo scorso 28 maggio, l’Energy Performance of Buildings Directive è la nuova legge europea che mira ad accelerare la riduzione del consumo energetico e delle emissioni di gas serra del settore edilizio degli Stati membri. Intervenire sull’efficienza energetica degli edifici è infatti fondamentale dal momento che, come sottolineano i dati della Commissione europea, l’85% degli immobili dell’UE è stato costruito prima dell’anno 2000 e, tra questi, il 75% ha una scarsa prestazione energetica. 

Obiettivo finale della direttiva è realizzare un parco immobiliare a emissioni zero e completamente decarbonizzato entro il 2050. L’obiettivo è comune e interessa tutti gli Stati membri. Tuttavia - riconoscendo le differenze tra i 27 in termini di patrimonio edilizio esistente, geografia e clima - la direttiva EPBD lascia ai Paesi la facoltà di definire dei piani nazionali di ristrutturazione per ridurre i consumi energetici del proprio patrimonio edilizio. In questo contesto, gli Stati membri possono anche esentare dagli obblighi della direttiva varie categorie di edifici, come quelli storici e le case vacanza. 

Al di là di queste eventuali deroghe, la Direttiva case green prevede una serie di target intermedi, tra cui l’obbligo di costruire nuovi edifici a emissioni zero dal 2030 (al netto di quelli pubblici, residenziali e non, per cui l’obbligo scatta dal 2028). Tra questi target emerge anche l’obiettivo legato alla questione dei sistemi di riscaldamento, oggetto del documento appena pubblicato dalla Commissione. In riferimento a tali sistemi, la direttiva EPBD prevede che siano decarbonizzati entro il 2040 e, per raggiungere questo obiettivo, fissa dal 1° gennaio 2025 il divieto di sovvenzioni per le caldaie uniche alimentate da combustibili fossili. Vi sono però alcune eccezioni, come vedremo più avanti. 

In generale, intervenire sui sistemi di riscaldamento e raffreddamento dell’UE è necessario più che mai secondo Bruxelles, per due motivi evidenziati da alcuni dati diffusi recentemente dalla Commissione europea. In primo luogo, perché l’80% circa dell’energia utilizzata nelle case europee è destinata al riscaldamento, al raffreddamento e al riscaldamento dell’acqua. In secondo luogo, perché due terzi dell’energia consumata per riscaldare e raffrescare gli edifici provengono ancora da combustibili fossili.

La guida della Commissione sullo stop agli incentivi per le caldaie a combustibili fossili

Quello pubblicato dalla Commissione europea è il primo di una serie di documenti orientativi che intendono fornire un supporto ai 27 nel recepimento e nell’attuazione della direttiva sulla prestazione energetica nell’edilizia nel diritto nazionale.

In particolare, la guida della Commissione appena pubblicata si focalizza sull’obbligo previsto dall’articolo 17 comma 15 della direttiva EPBD in merito alla sospensione dal 1° gennaio 2025 di “incentivi finanziari per l’installazione di caldaie uniche alimentate a combustibili fossili, ad eccezione di quelle selezionate per beneficiare di un investimento, prima del 2025, nel quadro del dispositivo per la ripresa e la resilienza (Recovery and Resilience Facility - RRF), del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo di coesione, nonché della PAC”.

Le definizioni fornite dalla Commissione

Per garantire un certo sostegno ai 27 nel recepimento dell’obbligo relativo agli incentivi per le caldaie, l’Esecutivo europeo parte dalle definizioni di nozioni-base nel settore, come “caldaia autonoma alimentata da combustibili fossili” e “sistema di riscaldamento ibrido”.

Anzitutto, come definito dalla stessa direttiva all’articolo 2, il concetto di “caldaia” consiste in un “complesso bruciatore-focolare concepito in modo da permettere di trasferire a dei fluidi il calore prodotto dalla combustione”. Il termine “caldaia autonoma”, invece, è da intendere - secondo la Commissione e in base alla stessa direttiva EPBD  - come “una caldaia non combinata con un altro generatore di calore che utilizza energia rinnovabile che fornisce una quota considerevole della produzione energetica complessiva del sistema combinato”.

Tra le definizioni fornite da Bruxelles figura anche quella di “sistema di riscaldamento ibrido”, inteso come “un prodotto ibrido che combina almeno due diversi tipi di generatore di calore”, come ad esempio il solare ibrido, che è composto da caldaia a combustibili e pannelli solari termici. A tal proposito, “sulla base della logica di fondo dell’articolo 17 della direttiva EPBD secondo cui l’uso di combustibili fossili nelle caldaie non dovrebbe essere incentivato, gli incentivi finanziari dovrebbero essere concessi solo per i sistemi di riscaldamento ibridi con una quota considerevole di energia rinnovabile e solo proporzionalmente nella misura in cui le energie rinnovabili vengono utilizzate nel sistema di riscaldamento ibrido. Di conseguenza, l’installazione di un sistema di riscaldamento basato al 100% su energie rinnovabili dovrebbe essere incentivata maggiormente rispetto all’installazione di un sistema di riscaldamento ibrido”, specifica la Commissione nel documento. 

Vi sono poi altre 5 definizioni che l’Esecutivo europeo ritiene necessario inquadrare al fine di aiutare gli Stati membri a rispettare l’obbligo di divieto di incentivi alle caldaie a combustibili fossili dal prossimo 1° gennaio:

• Il concetto di “installazione”, che consiste nell'acquisto, nel montaggio e nella messa in funzione di una caldaia autonoma;

• Il termine “combustibili fossili” inteso - sulla base della definizione fornita dal regolamento (UE) 2018/1999 (ovvero il  Regolamento sulla Governance di energia e clima) - come "fonti energetiche non rinnovabili a base di carbonio come i combustibili solidi, gas naturale e petrolio;

• Il concetto di “energia rinnovabile”, da intendersi invece - in base all’articolo 2 della direttiva EPBD - come “l’energia da fonti rinnovabili non fossili, vale a dire energia eolica, solare (solare termica e fotovoltaica) e geotermica, energia osmotica, energia dell’ambiente, energia maremotrice, del moto ondoso e altre forme di energia marina, energia idraulica, energia della biomassa, dei gas di discarica, dei gas residuati dai processi di depurazione e biogas”;

• La definizione di “combustibili rinnovabili”, ovvero "biocarburanti, bioliquidi, combustibili da biomassa e combustibili rinnovabili di origine non biologica. Sia i combustibili off-grid che quelli basati sulla rete rientrano nella definizione di combustibili rinnovabili”;

• Il concetto di “incentivi finanziari”, definiti in senso ampio come “sostegni economici forniti da un ente pubblico e/o attraverso risorse pubbliche”. 

Secondo la Commissione, tali incentivi forniti a livello nazionale, regionale o locale, possono essere un “potente strumento per accelerare la decarbonizzazione del riscaldamento negli edifici e possono assumere forme diverse, tra cui, ma non solo, sovvenzioni dirette ad acquirenti, installatori e terzi, nonché finanziamenti e strumenti finanziari di cui all'articolo 17, paragrafo 7, della direttiva EPBD, in particolare incentivi fiscali (ad esempio aliquote fiscali ridotte)”. 

Guardando ai beneficiari degli incentivi, la Commissione sottolinea che possono essere, tra gli altri, gli utenti finali, gli installatori, i produttori o gli operatori economici coinvolti direttamente o indirettamente nell'installazione di caldaie. Se il destinatario dell'incentivo finanziario è un'impresa, si applicano le norme sugli aiuti di Stato. 

Sul tema degli incentivi, inoltre, l’Esecutivo europeo spiega che “la nozione di incentivi finanziari non si estende a procedure di appalto e appalti pubblici ai sensi della direttiva sugli appalti pubblici per impianti presso enti pubblici che dipendono in tutto o in parte dal bilancio pubblico nella misura in cui tali contratti riflettono le condizioni di mercato e non includono (o non sono combinati con) alcuna forma di sussidio. Gli appalti pubblici negli edifici e per gli edifici devono rispettare l'articolo 7 della direttiva (UE) 2023/1791 (la direttiva sull’efficienza energetica)”. 

Nella sezione del documento relativa alle definizioni, Bruxelles fa poi un’importante precisazione sulle caldaie a gas, sottolineando che “il fatto che una caldaia a gas sia considerata alimentata da combustibili fossili dipende dal mix di combustibili presente nella rete del gas al momento dell'installazione della caldaia. Come regola generale, laddove la rete locale del gas trasporta prevalentemente gas naturale, l'installazione di caldaie a gas non dovrebbe ricevere incentivi finanziari. Se la rete del gas locale trasporta prevalentemente combustibili rinnovabili, l'installazione di una caldaia a gas può ricevere incentivi finanziari. Spetta alle autorità competenti degli Stati membri garantire che esista uno strumento di verifica in grado di provarlo al momento dell'installazione”.

Rispetto alle caldaie off-grid, invece, la Commissione evidenzia che, affinché non siano considerate alimentate da combustibili fossili, “le autorità competenti degli Stati membri devono richiedere e verificare in modo solido e credibile che in realtà l'unità funzionerà con combustibili rinnovabili al momento dell'installazione e anche nel corso della sua vita successiva”.

Gli incentivi finanziari che non rientrano nello stop di finanziamenti alle caldaie a combustibili

Come accennato, vi sono alcuni casi di incentivi che non rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 17 (comma 15) della direttiva EPBD, in quanto “non si qualificano come incentivi finanziari per l'installazione di caldaie autonome alimentate da combustibili fossili”.

Tra questi, innanzitutto, la Commissione richiama le sovvenzioni rivolte all’installazione dei sistemi di riscaldamento ibridi con una quota considerevole di energia rinnovabile. In secondo luogo, i 27 possono continuare a fornire incentivi per coprire i costi aggiuntivi legati al passaggio all'utilizzo di gas rinnovabili in caldaia. “Questi costi possono essere connessi, ad esempio, a ulteriori investimenti nelle parti dell’impianto di riscaldamento che consentono l’utilizzo di energia rinnovabile al 100%”, spiegano da Bruxelles. In terzo luogo, rientrano tra i finanziamenti ammissibili gli eventuali incentivi relativi ad attività diverse dall’installazione (ad esempio per la manutenzione, riparazione o smaltimento di caldaie obsolete).

Altri esempi di finanziamenti che esulano dall’ambito di applicazione della direttiva EPBD riportati Commissione riguardano da un lato le misure volte ad affrontare l'accessibilità energetica (come il sostegno dei prezzi al consumo per le famiglie più vulnerabili). Dall’altro gli incentivi per elettrodomestici che non rientrano nella definizione di “caldaia”, come ad esempio le stufe.

A queste eccezioni si aggiungono poi quelle sovvenzioni concesse e comunicate dall’ente pubblico al singolo beneficiario entro il 1° gennaio 2025, ma erogate anche in seguito a questa data. 

Infine, la Guida introduce un importante chiarimento in merito all’eccezione al divieto di incentivi alle caldaie, già previsto dalla stessa direttiva EPBD, relativamente ai fondi PNRR e a quelli del ciclo 2021-2027 del FESR, del Fondo di Coesione e del FEASR nell’ambito della PAC. In tale contesto, qualora gli investimenti siano finanziati in questi ambiti in programmi approvati prima del 2025, gli incentivi sono ammessi. Nel caso del FESR e del Fondo di Coesione, però, tale eccezione si applica solo per quei finanziamenti destinati a caldaie e sistemi di riscaldamento alimentati a gas naturale in abitazioni ed edifici che sostituiscono gli impianti basati su carbone, torba, lignite o scisti bituminosi. Per quel che concerne la PAC, invece, l’eccezione riguarda solo le operazioni che rientrano nell’articolo 73 del Regolamento europeo 2021/2115, in relazione agli investimenti nello sviluppo rurale.

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