Fondi europei: in vigore il Regolamento con la revisione del QFP 2021-27
Dopo l'ok del Parlamento europeo e del Consiglio, il regolamento che modifica il Quadro finanziario pluriennale 2021-2027 è entrato in vigore il 1° marzo. Oltre ai 50 miliardi per l'Ucraina, la mid term review del QFP aumenta gli stanziamenti per migrazione, difesa e aiuti di urgenza. Limitato l'investimento in STEP, che - fatta eccezione per gli investimenti dell'European Defence Fund - ottiene solo un utilizzo più flessibile dei finanziamenti europei già disponibili. Mentre diversi programmi - da Horizon a NDCI - perdono risorse per finanziare le nuove priorità.
Fondo sovrano europeo tra le priorità italiane dell'Italia per la revisione del QFP 2021-27
Il voto del Consiglio del 28 febbraio e quello della plenaria del Parlamento europeo, il giorno precedente, hanno formalizzato l'intesa raggiunta dalle istituzioni UE il 6 febbraio scorso. Intesa che a sua volta si basa sull'accordo tra i 27 in occasione del Consiglio europeo del 1° febbraio, che ha sbloccato lo stallo sulla revisione del Quadro finanziario pluriennale 2021-27 inizialmente determinato dal no di Budapest agli aiuti per l'Ucraina.
I tre testi legislativi che compongono il pacchetto - cioè il regolamento che modifica il QFP, quello relativo allo strumento per l'Ucraina e infine quello che istituisce la Strategic Technologies for Europe Platform (STEP) - sono stati pubblicati il 29 febbraio nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. Il testo contenente la revisione del Quadro finanziario pluriennale è entrato in vigore il giorno stesso della pubblicazione e si applica, con effetto retroattivo, dal 1° gennaio 2024, mentre gli altri due regolamenti sono entrati in vigore il giorno successivo alla pubblicazione in GUE.
La proposta di mid term review del QFP 2021-2027 della Commissione UE
Il bilancio europeo adottato nel 2020 ha sfruttato i suoi margini di flessibilità fino al limite: dopo la gestione della crisi Covid e le prime risposte alla guerra in Ucraina, ora il QFP è messo a dura prova dall'aumento dell'inflazione e dei tassi di interesse, che tra l'altro vanno a incrementare anche i costi di finanziamento di Next Generation EU.
Con la proposta di revisione di medio termine presentata il 20 giugno scorso l'Esecutivo UE ha previsto di rafforzare il Quadro finanziario pluriennale in maniera mirata, per:
- assicurare un sostegno finanziario stabile all'Ucraina (50 miliardi, di cui 17 miliardi di sovvenzioni e 33 di prestiti),
- rispondere alle sfide collegate a migrazione, vicinato e solidarietà (15 miliardi),
- non venire meno agli obiettivi di competitività che l'UE si è posta con il Net Zero Industry Act, rafforzando con 10 miliardi i programmi di finanziamento che concorrono alla piattaforma STEP;
- prevedere un rafforzamento della capacità amministrativa dell'UE, per far fronte ai nuovi compiti decisi dai colegislatori a partire dal 2020, con risorse aggiuntive per 1,9 miliardi;
- permettere all'UE di rispondere a esigenze impreviste e soddisfare gli obblighi contrattuali assunti e i cui costi vanno adeguati all'inflazione, incrementando lo Strumento di flessibilità di circa 3 miliardi per il periodo 2024-2027.
In aggiunta a ciò, la Commissione ha proposto di introdurre un meccanismo efficiente per far fronte ai maggiori costi di finanziamento di Next Generation EU, cioè un nuovo "strumento EURI" speciale diretto a coprire esclusivamente i costi ulteriori rispetto alle proiezioni originali che erano state effettuate nel 2020, da finanziare con circa 19 miliardi di euro, posti al di sopra dei massimali di bilancio del QFP.
Cosa prevede l'Accordo sulla revisione del QFP
Dal momento che i primi vincoli di bilancio urgenti si concretizzeranno secondo le previsioni dell'Esecutivo UE già nel 2024, la Commissione puntava ad un compromesso politico tra PE e Consiglio in tempi tali da formalizzare gli accordi entro la fine del 2023. E in effetti 26 paesi su 27 erano pronti a raggiungere un accordo sulla proposta di revisione del QFP 2021-2027 in occasione del Consiglio europeo del 14-15 dicembre, poi fallito per il veto dell'Ungheria agli aiuti per Kiev.
L'accordo tra gli Stati membri è stato raggiunto in occasione del Consiglio europeo straordinario del 1° febbraio, grazie a una soluzione di compromesso che assicura a Budapest un dibattito annuale tra i leader UE sugli aiuti all'Ucraina e che prevede che tra due anni, laddove necessario, il Consiglio europeo possa invitare la Commissione a presentare una proposta di riesame nel contesto del nuovo QFP.
A distanza di pochi giorni, il 6 febbraio, è arrivata anche la notizia dell'accordo provvisorio tra i negoziatori di Parlamento UE e Consiglio, formalizzato il 27 febbraio dal Parlamento europeo e il 28 febbraio dal Consiglio.
Prestiti e sovvenzioni per l'Ucraina
La prima novità della mid term review è quindi l'introduzione di uno strumento per l'Ucraina, basato su sovvenzioni, prestiti e garanzie, con una capacità complessiva di circa 50 miliardi di euro nel periodo 2024-2027 per soddisfare le esigenze immediate e per contribuire alla ripresa e alla modernizzazione di Kiev nel suo percorso verso l'UE.
Si tratta di uno strumento con un'architettura flessibile, la cui dotazione sarà definita ogni anno in base alle esigenze del paese e all'evolversi della situazione. La previsione della Commissione europea, confermata dall'accordo tra Parlamento UE e Consiglio europeo, è di attivare due canali di finanziamento:
- uno da circa 33 miliardi per gli aiuti in forma di finanziamenti, coperto attraverso prestiti sui mercati finanziari garantiti dal bilancio UE,
- uno da 17 miliardi, per il sostegno a fondo perduto, attraverso risorse fresche allocate su un nuovo strumento speciale, denominato "Riserva per l'Ucraina".
Inoltre, l'intesa prevede l'integrazione dello Strumento per l'Ucraina (e della piattaforma STEP per le tecnologie strategiche per l'Europa) all'interno dell'architettura del QFP.
Fondi europei per migrazione e catastrofi naturali
Il secondo tassello consiste in un incremento delle disponibilità del bilancio pluriennale dell'UE per affrontare le dimensioni interne ed esterne della migrazione, nonché le esigenze derivanti dalle conseguenze globali della guerra di aggressione della Russia in Ucraina e per rafforzare i partenariati con i principali paesi terzi.
Rispetto ai 15 miliardi aggiuntivi proposti dalla Commissione, l'accordo scende a un incremento di 11,1 miliardi. Queste risorse andranno in particolare ad incrementare:
- di 2 miliardi (come già nella proposta della Commissione) le risorse per la gestione della migrazione e il controllo delle frontiere e per l'attuazione del nuovo Patto sulla migrazione,
- di 7,6 miliardi (al posto dei 10,5 miliardi voluti dall'Esecutivo UE) il massimale della rubrica 6 (Vicinato e resto del mondo), per rispondere a situazioni di accentuata instabilità economica e geopolitica,
- di 1,5 miliardi (anziché di 2,5 miliardi come previsto dalla Commissione) lo strumento speciale "Riserva di solidarietà e per gli aiuti d'urgenza", per sostenere la capacità dell'Unione di reagire a crisi e catastrofi naturali.
La piattaforma STEP per gli investimenti strategici
Attraverso la revisione del QFP la Commissione ha anche proposto di dare gambe alla nuova piattaforma per le tecnologie strategiche per l'Europa (Strategic Technologies for Europe Platform - STEP), l'embrione di quello che dovrebbe diventare in futuro il Fondo sovrano europeo, per promuovere la competitività a lungo termine dell'UE nelle tecnologie critiche, nei settori digitale e deep tech, delle tecnologie verdi e della biotecnologia. Uno strumento che andrebbe a fare perno su strumenti già esistenti, come InvestEU, l'Innovation Fund, l'European Innovation Council (EIC) e l'European Defence Fund, ma dovrebbe intrecciarsi anche con i fondi della Politica di Coesione e dei PNRR.
Nello specifico, la Commissione ha proposto di incrementare le dotazioni di questi programmi di finanziamento UE a gestione diretta, per un valore di 10 miliardi di euro, di cui:
- 3 miliardi di euro per InvestEU,
- 0,5 miliardi di euro per Horizon Europe,
- 5 miliardi di euro per l'Innovation Fund,
- 1,5 miliardi di euro per l'European Defence Fund.
Nessuno di questi incrementi è stato accolto dal Consiglio europeo, eccetto quello per il Fondo europeo per la difesa. L'accordo PE-Consiglio prevede quindi solo per l'European Defence Fund l'aumento del budget di 1,5 miliardi.
L'intesa punta quindi soprattutto su un utilizzo più flessibile dei fondi europei già disponibili, a cominciare da quelli della Politica di Coesione. Tra le facilitazioni volte ad aumentare il contributo dei fondi strutturali agli investimenti strategici per la leadership tecnologica dell'UE rientrano:
- un tasso di cofinanziamento del 100% e un prefinanziamento del 30% per gli investimenti cofinanziati dai fondi europei 2021-2027 nell'ambito delle priorità STEP;
- la semplificazione delle procedure di riprogrammazione dei fondi strutturali verso gli obiettivi STEP;
- un rinvio di 12 mesi del termine per la presentazione della domanda finale di pagamento intermedio e dei relativi documenti nel periodo di programmazione 2014-2020, applicando alle spese dichiarate nel periodo contabile finale un tasso di cofinanziamento del 100%.
Come già anticipato, inoltre, la piattaforma STEP verrà integrata insieme allo Strumento per l'Ucraina all'interno del Quadro finanziario pluriennale.
Da dove arrivano i fondi "aggiuntivi"
Complessivamente, come si legge nelle conclusioni del Consiglio europeo del 1° febbraio, si "conviene di rafforzare le nuove priorità di 64,6 miliardi di euro", di cui:
- 50 miliardi di euro per l'Ucraina (17 miliardi di sovvenzioni e 33 miliardi di prestiti);
- 2 miliardi per "Migrazione e gestione delle frontiere";
- 7,6 miliardi per "Vicinato e resto del mondo";
- 1,5 miliardi per il Fondo europeo per la difesa nell'ambito del nuovo strumento STEP;
- 2 miliardi per lo strumento di flessibilità;
- 1,5 miliardi per la riserva di solidarietà e per gli aiuti d'urgenza.
Nei fatti, però, 33 miliardi sono in forma di prestiti. E 10,6 miliardi provengono da "riassegnazioni" - in sostanza tagli - di risorse che ora sono allocate su altri programmi, nello specifico:
- 4,5 miliardi, di cui 2,6 miliardi dal riutilizzo di disimpegni nell'ambito dell'NDICI e dell'IPA e 1,9 miliardi liberati dall'NDICI, a seguito dell'inclusione nello strumento per l'Ucraina dei costi dei sostegni finanziari all'Ucraina decisi nel 2022,
- 2,1 miliardi dirottati da Horizon Europe a beneficio dei programmi individuati nella revisione intermedia;
- 0,6 miliardi riassegnati dalla riserva di adeguamento alla Brexit;
- 30 milioni di euro all'anno decurtati dal Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione a decorrere dal 2024, con un risparmio complessivo pari a 1,3 miliardi nel periodo 2021-2027, compresi gli importi annullati nel periodo 2021-2023;
- 1,1 miliardi riassegnati dalle componenti a gestione diretta della PAC e dei fondi della Politica di Coesione (le dotazioni nazionali degli Stati membri non saranno interessate);
- 1 miliardo riassegnato dal programma per la salute EU4Health.
In pratica, le risorse fresche per sovvenzioni previste dalla revisione del QFP si fermano a 21 miliardi di euro.
Meccanismo di ultima istanza per coprire i costi di finanziamento di NextGenerationEU
Come anticipato, con la revisione del QFP la Commissione ha proposto anche di introdurre un meccanismo per far fronte ai maggiori costi di finanziamento di NGEU, dovuti all'impennata senza precedenti dei tassi di interesse. L'idea presentata dell'Esecutivo UE è quella di introdurre un nuovo "strumento EURI" speciale diretto a coprire esclusivamente i costi ulteriori rispetto alle proiezioni originali che erano state effettuate nel 2020, dotato di circa 19 miliardi di euro.
Questo meccanismo è diventato uno strumento di ultimissima istanza nella posizione del Consiglio, per cui anche nel compromesso finale con il PE figura solo come terza opzione.
In primo luogo si deve infatti attingere all'attuale linea di bilancio EURI della rubrica 2b) del bilancio annuale europeo.
Laddove i pagamenti degli interessi di NGEU non rientrino nella linea di bilancio EURI, si deve cercare di coprire almeno il 50% degli sforamenti nel quadro della procedura annuale di bilancio, attingendo al margine creato dall'esecuzione del bilancio dei programmi e dalla ridefinizione delle priorità, nonché agli strumenti speciali non tematici. Ridefinizione in cui, si legge nelle conclusioni del Consiglio europeo, non rientrebbero "le dotazioni nazionali degli Stati membri che sono state impegnate giuridicamente, in particolare quelle a titolo della PAC e della Politica di coesione".
Una formulazione che, se salva gli impegni finanziari già assunti dai 27 valere sui fondi europei in gestione concorrente, non esclude che - dopo i tagli già previsti dal Consiglio per finanziare questa revisione - anche altre allocazioni, assegnate ma non impegnate, possano essere sacrificate in futuro per ripagare i debiti connessi al finanziamento di Next Generation EU.
Solo laddove ciò non basti e si manifesti l'esigenza di ulteriori finanziamenti dopo le fasi 1 e 2, si potrà ricorrere al nuovo strumento eccezionale, al di sopra dei massimali del QFP.
Per approfondire: Le richieste del Parlamento europeo per la revisione del QFP
