Dl Semplificazioni, appalti: via il condono

Dl semplificazioni codice appaltiProsegue il lavoro di limatura del dl Semplificazioni che il premier vorrebbe portare in Cdm venerdì. Scompare il condono che aveva creato forti mal di pancia nella maggioranza, ma restano altre norme che stanno suscitando perplessità come quelle sull’abuso d’ufficio e il danno erariale, così come sulla certificazione antimafia.

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Atteso da aprile e poi rinviato di settimana in settimana - perdendo anche il treno del decreto Rilancio - nonostante sia uno dei provvedimenti più attesi per far ripartire l’economia, il decreto Semplificazioni mette mano al codice degli appalti per sbloccare le opere e rendere più snelle e veloci le gare, puntando su alcuni elementi chiave, molti dei quali resteranno in vigore per un anno, fino al 31 luglio 2021.

L’ambizione del governo resta quella di arrivare all’approvazione in Consiglio dei ministri entro la fine di questa settimana, ma la strada è sempre più in salita, nonostante le mediazioni che si stanno trovando dentro alla maggioranza. Rispetto alla prima bozza, infatti, nell'ultima versione viene meno il condono. Ma sul tavolo restano ancora alcuni temi che stanno creando dissapori, a cominciare dall’abuso d’ufficio e dal danno erariale.

Niente gare per gli appalti sottosoglia

La prima novità riguarda gli appalti sottosoglia. Durante il periodo emergenziale (fino al 31 luglio 2021), infatti, questa tipologia di contratti pubblici sarà assegnata soltanto tramite due procedure:

  • per gli appalti di lavori, servizi e forniture fino a 150mila euro, potrà essere usato solo l'affidamento diretto;
  • per il resto degli appalti fino a 5,3 milioni di euro (la c.d. soglia europea), invece, si dovrà usare solo la procedura negoziata senza bando di gara, con la consultazione di almeno cinque operatori (nel rispetto però di un criterio di rotazione degli inviti), con individuazione degli operatori in base a indagini di mercato o tramite elenchi di operatori.

Una novità che dovrebbe interessare circa il 90% degli appalti gestiti dagli enti locali.

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Appalti soprasoglia: gara a inviti o procedura negoziata

Sempre fino al 31 luglio 2021, inoltre, il decreto prevede un regime straordinario anche per gli appalti soprasoglia e per quelli di “rilevanza nazionale”. Queste tipologie di contratti pubblici, infatti, potranno essere attribuite soltanto:

  • tramite procedura ristretta a inviti;
  • oppure, nei casi previsti dalla legge, tramite procedura competitiva con negoziazione.

Per un anno, quindi, la procedura ordinaria diventa in buona sostanza “straordinaria”. Le stazioni appaltanti, infatti, potranno farvi ricorso solo motivandone l’impiego.

Quanto alle opere di “rilevanza nazionale”, il decreto prevede che saranno individuate tramite un Dpcm, su proposta del Ministro dei trasporti. Si tratterà di quelle opere necessarie per superare la fase dell'emergenza oppure per far fronte agli effetti sanitari ed economici negativi connessi alla pandemia e per i quali non si possono rispettare le tempistiche delle procedure ordinarie.

Procedura d'urgenza per il rilascio della certificazione antimafia

Fino al 31 luglio 2021, inoltre, il decreto prevede l'applicazione della procedura d’urgenza per il rilascio della certificazione antimafia con specifico riferimento alla consultazione della banca dati (prevista all’articolo 96 del D.lgsl 159-2011) “con revoca del beneficio o dell’agevolazione attribuita al privato nel caso in cui la documentazione successivamente pervenuta accerti la sussistenza di una delle cause interdittive ai sensi della disciplina antimafia”.

Per evitare fenomeni di infiltrazione mafiosa, però, il decreto introduce all'interno della normativa l'istituto dei protocolli di legalità che il Ministero dell’Interno può sottoscrivere anche con imprese di rilevanti dimensioni “al fine di estendere le misure di prevenzione amministrativa antimafia anche a fattispecie eccedenti – sotto il profilo oggettivo e/o soggettivo – quelle oggi prese in considerazione dalla legge”.  

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Conclusione del contratto senza aspettare il Tar

Per concludere il contratto nei termini stabiliti, il dl Semplificazioni modifica alcuni aspetti del c.d. “rito appalti”. D’ora in avanti, infatti, le stazioni appaltanti dovranno stipulare il contratto anche in pendenza di ricorsi giurisdizionali (o per altri motivi), in modo da tenere in conto il “preminente interesse alla sollecita realizzazione dell’opera e dell'interesse del soggetto aggiudicatore alla celere prosecuzione delle opere”.

Cantieri sospesi solo in pochi casi

Fino al 31 luglio 2021, inoltre, vengono limitate le ipotesi in cui le parti oppure l'autorità giudiziaria possono bloccare i cantieri. Si tratta di una norma applicabile agli appalti sopra soglia e a quelli che riguardano opere di interesse nazionale, ma che dovrà comunque continuare a rispettare l’applicazione delle norme penali, di quelle antimafia e di quelle derivanti dall'appartenenza all'Ue.

"Nel caso in cui sia adottato un provvedimento giurisdizionale di sospensione della procedura - si legge nella relazione illustrativa - la stazione appaltante non può stipulare il contratto e il ritardo nella stipulazione deve ritenersi senz’altro giustificato".

Dispute board per risolvere rapidamente le controversie

Il decreto, inoltre, guarda alla contrattualistica internazionale prevedendo la creazione di un Collegio consultivo tecnico analogo al Dispute board di sapore internazionale per assicurare una rapida risoluzione delle controversie o delle dispute tecniche. L'istituzione di un Dispute Board sarà obbligatoria fino al 31 luglio 2021 per gli appalti di valore superiore alle soglie comunitarie, oppure per le opere di interesse nazionale.

La previsione, quindi, ha l'obiettivo di allineare i grandi appalti di opere pubbliche interne alle prassi internazionali, specificando però che ogni componente del collegio “non può svolgere tale attività per più di 5 incarichi contemporaneamente e comunque per un numero non superiore a 10 incarichi ogni due anni”.

Un Fondo per la prosecuzione delle opere

Per evitare che la mancanza temporanea di risorse pubbliche blocchi un’opera, il decreto prevede la creazione di un Fondo per la prosecuzione delle opere destinato alle stazioni appaltanti. 

Le modalità operative del Fondo saranno individuate con decreto del MIT (da adottarsi entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del dl Semplificazioni).

Per assicurare il flusso di risorse al Fondo, il decreto prevede che la stazione appaltante, al momento del reperimento dei finanziamenti dell’opera, trasferisca al MIT le somme erogate in modo da alimentare il Fondo stesso.

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Commissari straordinari per interventi infrastrutturali

Non scompare la figura del commissario straordinario a cui si è fatto spesso ricorso in questi anni per sbloccare opere e strozzature. Anche il decreto Semplificazioni, infatti, prevede questa figura, agendo però sul fronte della “procedura” per individuare le opere che saranno gestite dai commissari, piuttosto che un elenco delle singole opere. Si tratterà in ogni caso di “interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico-amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio-economico del territorio”. 

Responsabilità erariale e abuso d’ufficio

Oltre al condono, l'altro punto che sta suscitando dissapori è la nuova disciplina sul danno erariale e l'abuso d'ufficio che da anni sono il grande terrore dei funzionari pubblici, timorosi di mettere la firma sui documenti per paura di incorrere in queste fattispecie. Intervenire su questi due profili, quindi, comporterebbe un'accellerazione delle opere. La mediazione però è ancora aperta e coinvolge anche la magistratura attenta a non rendere la norma inapplicabile.

La bozza di decreto prevede che fino al 31 luglio 2021 la responsabilità erariale sia limitata “al solo profilo del dolo per le azioni e non anche per omissioni, in modo che i dipendenti pubblici abbiano maggiori rischi di incorrere in responsabilità in caso di non fare (omissione e inerzie), rispetto al fare dove la responsabilità è limitata al dolo”.

Il decreto, inoltre, definisce meglio anche il reato d’abuso d’ufficio. In particolare viene modificato l’articolo 323 del codice penale “attribuendo rilevanza alla violazione da parte del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio, nello svolgimento delle pubbliche funzioni, di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge, attribuendo, al contempo rilevanza, alla circostanza che da tali specifiche regole non residuino margini di discrezionalità per il soggetto, in luogo della vigente previsione che fa generico riferimento alla violazione di norme di legge o di regolamento. Ciò al fine di definire in maniera più compiuta la condotta rilevante ai fini del reato di abuso di ufficio”.

Riduzione dei tempi dei procedimenti

Il decreto interviene anche sul capitolo caldo dei tempi troppo lunghi dei procedimenti, cercando di rendere effettivo quanto già previsto dalle norme. In particolare:

  • per la conclusione dei procedimenti, si mira a rendere effettivo il “silenzio-assenso” della conferenza dei servizi. Pertanto viene chiarito che nei casi previsti dalla legge 241-1990, viene meno il potere postumo di dissentire (che non ha più efficacia), fatto salvo il potere d’annullamento d'ufficio se ci sono i presupposti e le condizioni;
  • sempre sui tempi per la conclusione dei procedimenti, il dl prevede la pubblicazione di un Dpcm che definisca i criteri per la misurazione dei tempi, in modo da garantire un’adeguata omogeneità tra le amministrazioni;
  • per quanto concerne invece la comunicazione dei motivi ostativi, il decreto vorrebbe sostituire l’interruzione dei termini del procedimento, con una loro sospensione.

Il decreto inoltre definisce una procedura di conferenza dei servizi straordinaria per quegli interventi urgenti connessi all'emergenza Covid, prevedendo per tutte le amministrazioni coinvolte il termine di 60 giorni per il rilascio delle determinazioni.

Oneri regolatori. Se aumentano, scatta la detrazione fiscale

Un altro pesante fardello burocratico è costituito dagli oneri regolatori. Per evitare che i nuovi atti statali continuino ad introdurre sempre di nuovi, il decreto prevede che ogni volta che questo accade, l'amministrazione deve cancellare di vecchi. Se questo non avviene, i  nuovi costi regolatori sono qualificati come oneri fiscalmente detraibili.

Le semplificazioni in materia di edilizia

Una parte del decreto riguarda specificatamente l'edilizia, introducendo misure capaci di semplificare, velocizzare e agevolare gli interventi in questo settore. Tra le misure più significative figurano:

  • per gli interventi di ristrutturazione con demolizione e ricostruzione disciplinati da un piano urbanistico che preveda un programma di rigenerazione urbana, il decreto prevede la rimozione del vincolo del medesimo sedime e della medesima sagoma. Rimane solo il vincolo sulle distanze preesistenti;
  • una conferenza dei servizi semplificata per acquisire gli atti di assenso di altre amministrazioni (richiesti per realizzare l’intervento), in modo da accelerare e standardizzare i tempi di svolgimento delle procedure edilizie;
  • la realizzazione di strutture leggere destinate ad essere rimosse alla fine del loro uso stagionale, viene classificata come attività di edilizia libera;
  • la possibilità di prorogare la validità dei titoli edilizi con una mera comunicazione allo sportello unico comunale;
  • l’aumento della riduzione dal 20% al 35% del contributo di costruzione per gli interventi di rigenerazione urbana;
  • il rilascio d’ufficio dell’attestazione dell’avvenuta formazione del silenzio assenso da parte dello sportello unico edilizia (sue);

Viene meno, invece la norma sugli abusi edilizi senza cubatura aggiuntiva che prevedeva una sorta di sanatoria con l'obiettivo di concentrare le risorse della PA sulla repressione degli abusi significativi (quelli cioè che hanno comportato un aumento del carico urbanistico oppure che hanno inciso su vincoli specifici). Nel corso del confronto dentro la maggioranza, infatti, il condono è stato cancellato.

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